国际海底区域环境保护制度研究

戴为卿

三亚学院法学与社会学学院，海南 三亚 572022

保护国际海底区域的环境是维护“人类的共同继承财产”原则的重要内容。国际海底管理局通过的有关规章极大地发展《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)确立的国际海底区域环境保护制度。国际海底管理局是代表全人类管理和保护国际海底区域的组织，在国际海底区域环境保护方面具有广泛的职权和责任。承包者是国际海底区域活动的直接主体，对于其国际海底区域内活动对海洋环境造成的污染和危害应承担主要的责任。担保国对于国际海底区域环境的保护也负有一定的责任。作为国际海底区域资源的主要利用者以及担保国内实体从事国际海底区域勘探开发活动的担保国，我国应高度重视国际海底区域的环境保护。

一、国际海底区域概述

(一)国际海底区域的概念

全球海洋总面积约为3.61亿平方公里，占地球总面积的71%。[1]除去沿海国家依据《海洋法公约》所主张的领海，专属经济区等国家管辖范围，还剩下面积相当广阔的国际海底区域，而这一区域蕴藏着储量丰富的矿产资源，生物资源和环保能源，例如多金属结核矿，渔业资源，可燃冰等等。国际海底区域是指国家管辖范围外的海床，洋底及其底土，简言之就是公海海底区域。

(二)国际海底区域的法律地位

《海洋法公约》规定：国际海底区域及其资源是人类的共同继承财产；任何国家不得对“区域”的任何部分或其他资源主张或行使主权权利，任何国家或自然人，法人不得将“区域”的任何部分据为己有；对区域及其资源的一切权力属全人类，由国际海底管理局“代表人类行事”。[2]

因此，可以看出国际海底区域不同于任何一种海域，它有着特殊的法律地位，即国际海底及其资源的所有权属于全人类，任何国家、自然人和法人都不得据为己有；由国际海底管理局对国际海底区域及其资源实行国际管理；国际海底区域的勘探开发要顾及各国利益，不能损害各国利益；各国只能出于和平的目的对国际海底区域进行开发和利用。

(三)国际海底区域的开发制度

1970年第25届联大通过了著名的《关于各国管辖范围外海床海底及其底土原则宣言》(简称《原则宣言》)。《原则宣言》对国际海底区域及其区域范围内资源的性质、法律地位、国际海底区域的管制、各国的相应的权利与责任、科学研究和环境保护的国际合作，都作出了明确的规定。确立了国际海底区域开发制度的总出发点为，开发国际海底区域的资源能源，应当本着为全人类谋福利的原则，不论国家大小，地理位置差异，经济发展水平差异。

为实现上述要求，不同国家站在不同的立场，出于本国国家利益的考量，都提出不同的诉求，不同的方案。最主要的方案就是以科技发展水平相对落后的广大发展中国家提出的单一开发制和以美国和苏联为代表的经济发达、技术水平先进的海洋大国、强国所主张的国际注册制和执照制。经过几年的争论，双方才达成妥协，同意采取平行开发制度。《公约》也在此后将修正后的平行开发制度吸收进《公约》的153条作为开发国际海底资源的制度。

二、国际海底区域环境保护的法律依据

(一)《斯德哥尔摩宣言》的相关规定

1972年召开的第一次人类环境会议上发表了《斯德哥尔摩宣言》(以下简称《宣言》)。该《宣言》虽然没有法律约束力，但是其制定的多项国际原则却为后来制定各项国际环境法律文件确立了重要的基础。《宣言》确立的几项原则成为污染控制方面国际法律文件的基础，其中规定“各国应该采取一切可能的步骤来防止海洋受到那些会对人类健康造成危害的、损害生物资源和破坏海洋生物舒适环境的或妨害对海洋进行其他合法利用的物质的污染。”根据此原则各国开始展开相关国际合作并采取行动以制止海洋环境污染，这为后来海洋环境保护方面的区域性和全球性立法奠定了基础，也为海底区域开发中的环境保护立法奠定了基础。

(二)《联合国海洋法公约》的相关规定

关于国际海底区域环境保护，《公约》规定的较为基本，其中第145条规定了区域活动要注意保护海洋环境，必要时可采取相应措施保护海洋环境不被破坏。第209条规定了应该按照《公约》第十一部分的内容来制定国际规则、规章和程序以此防止和减少区域内活动对海洋环境的污染。第十二部分提出各国都有义务防止、减少和控制海洋污染，都有义务在区域海洋环境遭受污染时采取必要措施予以补救。第192条规定了各国进行区域活动负有保全环境的义务。第197条提出全球性、区域性的合作来防止环境污染。

三、国际海底区域环境保护制度存在的问题及其对策

(一)国际海底区域环境保护制度存在的问题

1.《海洋法公约》未规定环境影响评价制度

《公约》对一些重要概念的定义较为狭窄，无法满足当前立法实践的需要。如《公约》只对“海洋环境污染”进行了解释，对“海洋环境”、“海洋环境造成严重损害”没有给出具体定义。另外，其中还未提及风险预防原则；而且，《公约》认为“区域资源”是指区域内的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核。该定义将“区域资源”狭义解释为矿物质资源，而将生物资源严格排除在外。

2.《海洋法公约》未规定海底区域污染标准

《公约》中也没有规定应该对海底区域水质污染造成的损害超过多少幅度加以限制，和什么程度的损害才会引起有关国家的责任等重要的污染标准问题。由此可见，国际海底区域环境保护制度仍存在许多不足，需要更多有效的立法建议来满足实践的需要。

(二)完善国际海底区域环境保护制度的建议

1.建立健全海洋环境保护制度

国际海底区域资源开发活动应坚持《宣言》中关于海洋资源开采的规定，即各国根据《联合国宪章》和国际法原则不得对其他国家的环境以及本国管辖范围之外的地区造成损害，应该遵循其环境政策来开发本国资源并保证其管理或控制范围内的活动。各国在建立健全保护海洋环境及海洋生物资源制度时应贯彻实行“谁污染谁治理”的制度，坚持社会效益、经济效益

和环境效益三者相统一的原则，从而确保能够有效地治理和恢复海底环境局部污染。

2.实行海洋建设项目管理制度和环境影响评价制度

在开采矿物资源时，应对选好的国际海底区域矿址作出详细的环境影响评价，主要体现在对水文的走向、海洋生物的分布和生长、生命周期、繁殖和代谢情况等方面的评价和研究。在国际海底区域从事资源开发过程中，必须坚持先评估后开采的原则，只有严格实行环境影响评价制度才能更好地规范海底资源的开发行为，通过实行海洋建设项目管理制度和环境影响评价制度来稳定生态环境建设。

3.健全海洋环境责任制度

海洋环境责任主要是针对海洋开发者的行为，为了更好的完善责任追究和规制开发者的行为，应该制定国际海底区域的控制污染标准，按照过失责任和故意责任分别由开发者承担超出污染标准的责任，以此促使开发者重视环境保护第一、合理开发第二的原则。

4.建立健全海底资源开发前的培训制度

经过批准的先驱投资者应该遵守规定，建立海底资源开发前的培训制度，严格按照国际海底委员会所规定的要求对本国开发者进行开发前的培训。未经严格培训或培训合格后仍在勘探和开发中造成严重污染海洋环境的，各国可依据本国法的相关规定追求其责任；如果给其他国家造成环境污染损害的还应承担相应的国际责任。

[ 参 考 文 献 ]

[1]屈广清，曲波.海洋法[M].北京：中国人民大学出版社，2014：155.

[2]<海洋法公约>第136、137条.