加强行政事业单位财务管理的思考

孙建萍

一、构建行政事业单位财务管理责任体系

加强行政事业单位财务管理,应当落实行政事业单位财务管理的主体责任,落实财政部门和审计机关的监督责任,建立起权责明确、传导顺畅、问责有据、协同有力的财务管理责任体系。行政事业单位是财务管理的责任主体,应当严肃财经纪律,加强制度建设,强化管理措施,健全责任传导机制,提高财务管理水平。行政事业单位主要负责人对财务管理工作负主要领导责任；分管负责人对财务管理工作负重要领导责任；财务机构和承办机构的负责人和经办人员对财务管理工作负直接责任。行政事业单位应当承担财务管理的主体责任包括：规范编制部门预算,强化预算执行,提高预算支出绩效；真实、准确、规范地编制部门决算；执行国家政策,规范支出行为,维护财经纪律；加强和规范行政事业单位资产配置、使用和处置管理,维护资产安全完整性；及时、完整、细化地公开行政事业单位预决算和“三公”经费信息；建立并落实职权分离、权责对等、风险可控、监督有力的内部控制制度。同级政府财政部门是行政事业单位财务管理的财政监督主体。财政部门应当加强对行政事业单位部门预算编制、执行和绩效的监督管理；加强对国库集中支付和资产管理的动态监控；加强对会计管理事务、部门决算质量和会计信息质量的指导和监督；定期或不定期组织开展对行政事业单位财务管理情况的常规检查和专项检查,及时发现行政事业单位财务管理存在的问题,并提出整改意见,确保财政监督的经常化、制度化。地方审计机关是行政事业单位财务管理的审计监督主体,应当加强对行政事业单位预算执行和其他财政收支的审计,定期开展经济责任审计,建立一般审计与重点审计相结合的定期审计制度,实现审计监督全覆盖。

二、严格行政事业单位预决算管理

行政事业单位应当坚持完整性、科学性和公开性原则,合理编制部门预算。行政事业单位应当将各项收入和支出全部纳入部门预算管理,确保预算编制的完整性。行政事业单位应当严格人员编制政策,严禁超编制安排人员经费,大力压缩一般性支出,保障党委、政府和行政事业单位党组（党委）重大决策和中心工作的实施。行政事业单位应当按照部门法定职责科学设置支出项目,进一步推进项目的归并和整合,不得设置与本部门法定职责无关的项目。要严格控制未细化到行政事业单位和项目的待分配资金规模。依法依规完整编制政府采购预算和政府购买服务预算。行政事业单位应当进一步加强预算绩效管理,建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。强化绩效目标管理,编制年度预算绩效计划。开展绩效评价,并向同级政府财政部门提交绩效评价报告。针对绩效评价中发现的问题,完善管理制度,强化管理措施,提高管理水平。行政事业单位应当将绩效报告、评价结果等绩效管理信息依法向社会公开。行政事业单位应当进一步加强会计核算管理。行政事业单位应当以实际发生的经济业务或者事项为依据,将单位的各项收入和支出全部纳入会计核算。行政事业单位应当依法设置会计账簿,准确使用会计科目,按规定设置辅助核算,规范编制财务会计报告,确保会计核算的真实性、准确性和完整性。不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算,不得以任何形式私设“小金库”和“账外账”,不得伪造、变造会计凭证、会计账簿,不得编制虚假财务会计报告。行政事业单位应当进一步加强决算管理。行政事业单位应当切实履行部门决算的工作组织、编制审核、汇总报送、批复、信息公开、分析利用、数据质量监督检查、数据资料管理以及考核评价等方面的管理职责,做到决算数据真实正确、内容完整,账证相符、账实相符、账表相符、表表相符。有下属行政事业单位的部门收到同级政府财政部门决算批复数据后,应当在规定期限内向所属各单位批复部门决算,并将批复文件和问题整改落实情况抄送同级政府财政部门。除涉密部门外,所有行政事业单位应当在《预算法》规定的时间内,按照同级政府财政部门的要求,向社会公开本单位预决算及“三公”经费信息。除涉密内容外,部门预算应当公开到支出功能分类的项级科目,按规定公开到经济分类的款级科目,并不断拓展预算公开的内容和范围,完善预算公开的方式方法。

三、建立相互制约的行政事业单位内部控制制度

行政事业单位应当遵循全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性的原则,建立和实施内部控制制度,保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。行政事业单位应当重点对预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、项目资金分配使用管理、重点建设项目管理等经济活动的风险进行评估梳理,并研究制订风险的防范和管控措施。行政事业单位应当建立健全内部控制体系,强化对权力运行的制约和监督。应当建立重大项目安排、大额资金使用的集体决策和内部监督机制,建立专项资金审批、安排和单位日常经费使用审批的流程。明确行政事业单位财务、内审、纪检监察及相关业务部门的职责,明晰各方在资金分配、使用的前期论证、执行过程的审核监督、事后的绩效评价等环节的责任边界。行政事业单位应当依法设置财务机构,配备合格的财务人员。行政事业单位应当明晰财务机构职责,单位财务事项应当听取财务部门意见。行政事业单位应当明确财务人员岗位职责,会计、出纳岗位必须分设,财务人员必须持会计从业资格证书上岗。加强银行账户预留印鉴的管理,财务专用章必须由出纳人员以外的专人保管,严禁一人保管支付款项所需的全部印章。定期对会计账簿进行核对,保证账证相符、账账相符、账实相符。行政事业单位应当建立和落实内部审计制度,设置独立的内部审计部门,配备专职审计人员,不得由单位财务人员兼任。内部审计应当加强预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计,加强对建设工程管理、采购管理、资产管理等重点领域的审计。条件不具备的行政事业单位,可以采取委托第三方机构审计的方法。行政事业单位应当加强对下属单位的财务指导,建立对下属单位的财务监督和财务检查制度。

四、严格追责问责

行政事业单位应当树立“有权必有责、有权受监督、侵权须赔偿、违法受追究”的理念,对本单位经济活动过程和结果负责。对行政事业单位及工作人员履行财务管理职责不善,导致国家利益、公共利益或公民、法人和其他组织合法权益受到损害,或者造成其他不良影响的,应当依法依规追责问责。对行政事业单位财务管理违纪违法行为实行追责问责,应当坚持实事求是、权责一致、依法有序的原则。根据《财政违法行为处罚处分条例》规定,县级以上人民政府财政部门和审计机关在各自职权范围内,依法对行政事业单位财务管理违法行为作出处理、处罚决定。有财务管理违法行为的行政事业单位,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及有财务管理违法行为的个人,属于国家公务员的,由监察机关或者任免机关依照人事管理权限,依法给予行政处分。根据《行政问责办法》,实施问责应当区分主要领导责任、重要领导责任和直接责任。财务经办人员未经批准实施财务行为,或者弄虚作假、徇私舞弊致使批准人未能正确履行审批职责,或者不依照审批要求实施财务行为的,财务负责人和财务经办人员负直接责任,单位主要负责人负主要领导责任,分管负责人负重要领导责任。经行政事业单位集体研究决策实施的财务行为,由主要负责人承担主要领导责任;参与决策的其他负责人和财务负责人负重要领导责任,提出明确反对意见但未被采纳的不承担领导责任。报经行政事业单位负责人或上级行政事业单位批准的,由批准负责人承担主要领导责任;财务经办人员提出明确反对意见而未被采纳的,经办人员可以背书留底,作为减轻或免除责任追究的证据,但执行的决定或命令明显违反国家法律的,承担相应的法律责任。财务经办人员未按规定履行报销审核责任,导致行政事业单位发生经费支出范围、标准、手续、票据等方面的违规违纪行为的,财务负责人和具体审核人员负直接责任,单位主要负责人负主要领导责任,分管负责人负重要领导责任。行政事业单位未按照《会计法》和相关会计制度、财务规则的要求规范实行会计核算,伪造、变造会计凭证、会计账簿,编制虚假财务会计报告,设置“账外账”的,财务负责人和财务经办人员负直接责任,行政事业单位主要负责人负主要领导责任、分管负责人负重要领导责任。对违反规定的行为,以及审计、监察中发现财务问题的,按照《预算法》《审计法》《会计法》《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《领导干部经济责任问责暂行办法》《领导干部经济责任问责暂行办法实施细则》等相关法律法规追究责任。构成犯罪的,依法追究刑事责任。