浅析环境预评在土地储备过程中的运用

张仕栋

郑州大学法学院，河南 郑州 450000

土地储备法律制度作为国家调控一级土地开发市场的重要制度，其对于实现公共政策目标、稳定土地市场具有重要的作用。土地储备的内涵是国家通过征收、收购、收回等合法方式将土地进行收储，对土地进行必要的前期开发与整理进而向社会供地的行为。上海于1996年设立了土地发展中心，拉开了我国土地储备制度发展的序幕。二十余年间，我国土地储备制度经历了从无到逐步完善的发展过程。但是在土地储备实践当中，仍然存在着将被污染土地收储甚至是向社会供应的行为，侵害了公众的利益、危害了公众的安全。本文分析了环境预评在土地储备过程中的作用，明晰了有关土地污染主体的责任，以期促进我国土地储备制度健康有序发展。

一、以“常州毒地事件”反观环境预评的重要性

在2015年年底，常州外国语中学的诸多学生不断出现不良反应与疾病，经过多方调查，发现上述现象的起因竟和常州外国语中学旁边的一块土地有关。该块土地原由三家化工厂使用，化工厂搬离后该块土地成为了一片化工旧址。事件发生后，经过调查检测，该化工旧址地下水和土壤中的氯苯浓度分别超标达94799倍和78899倍，该地块属于名副其实的“毒地”。“常州毒地事件”仅是我国近年来土地污染现状的一个代表，生活中各种土地污染事件亦时常发生。因此在向社会供应土地的过程中，保证待供土地的健康无污染则是保障公众身体健康的必然要求。

环境预评是防止受污染土地进入土地流转市场的第一道防线。首先，在土地进行储备时进行环境预评，可以将不符合储备标准的土地剔除，保证向社会供应的土地符合相应的环境标准。其次，环境预评措施可以有效防范人居环境风险，维护公众的环境权益。最后，一块“无污染、高质量”的待开发土地往往能使土地使用者获得更大的经济效益，进而使政府、开发企业、社会公众达到“多赢”的目的，促进社会、经济、环境的协调发展。

二、确立环境预评的二阶段性

狭义的土地储备制度仅指国家通过征收、收购、收回等方式将土地进行收储的行为，而不包括再次向社会供应土地的行为。广义的土地储备制度不仅包括将土地收储的行为，亦包括将土地进行必要的前期开发与整理以待向社会供地的行为。我国目前采用的是广义的土地储备制度。

由于我国的土地储备制度不仅包含“土地的收储”，亦包括“土地的供应”，因此我们有必要确定环境预评措施的二阶段属性。在将土地进行收储之前首次进行环境预评，此称为环境预评的第一阶段。对于没有通过第一阶段环境预评的土地，我们不能将其纳入土地收储范围，待将该块土地进行污染整治再次预评通过后，方可对其收储。在将土地向社会供应之前再次进行环境预评，此称为环境预评的第二阶段。对于没有通过第二阶段环境预评的土地，则不能向社会供应。

确定环境预评的二阶段性，可以最大限度的防范受污染土地进入土地流转市场，并且能够从源头改善人居环境，满足人民群众对良好生态环境的愿望和诉求。

三、确定环境预评的地域范围

以“常州毒地事件”为例，常州外国语中学受到的环境污染并非来自其自身所占用的土地，而是受到了附近化工旧址土壤污染的影响。并且，每一规划区内的土地并非是一个封闭的空间，某地块的土壤污染很可能扩散至附近区域，因此我们不能仅将环境预评的范围局限于拟储备地块的范围内。

拟储备地块范围内的环境预评，应根据该地块的前期开发内容进行评估。例如：可能产生重度污染的企业(如化工企业、电池企业、制药企业、石油企业等)用地，以及国家规定的土壤污染重点监管行业的用地，在将上述用地进行收储之前必须按照该企业、行业的环境污染特性进行环境预评，对于拟流转或拟变更用途为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的，须按照国家场地环境调查技术导则相关规定开展场地土壤污染状况调查评估。严格禁止未通过环境预评的土地进入土地流转市场。

同时也需要对拟储备地块的周边环境进行预评估，以维护周边居民的环境权益。需对关乎人们切身利益的饮水、噪音、废气等区域性环境问题进行检测并分析，评价土地的收储与开发对周边环境的影响程度。

四、明晰土壤污染主体的各方责任

依据《污染地块土壤环境管理办法(试行)》(以下简称《办法》)第十条第1款规定：“按照‘谁污染，谁治理’原则，造成土壤污染的单位和个人应当承担治理与修复的主体责任。”同时，2014年新环保法也将“损害担责原则”确定为环保法中的一项基本原则，其含义为：造成环境损害的主体承担责任。因此，无论是在土地收储之前或之后发现土地污染情况，皆应由造成土地污染的直接责任主体承担治理与修复土地的责任。但是，受制于土壤污染的长期潜伏性与污染源的复杂性等特征，实践中往往很难发现是谁造成了土壤污染，也给确定相关责任主体带来了不小的难度。环境预评措施可以对解决上述问题提供一定帮助。

《办法》第十条第5款规定：“土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。”土地储备制度是将土地使用权依法收回，因此符合“土地使用权终止”的情况。在将土地收储之前进行环境预评，对于预评时发现的土地污染情况，如若不能直接确定责任主体，则应由原土地使用权人承担治理与修复的责任。

土地收储后至土地向社会供应之前，此时政府土地管理部门作为储备土地的代管人，其应行使相应职权并承担相应责任。如果此时发生储备土地被污染的情况，在无法确定直接责任主体时，应由具体承担储备土地维护、管理职责的机构(如土地储备中心)承担起污染土地治理与修复的责任。

另外，各级政府应承担起相应的补充责任。在无法确定责任主体时，或者责任主体无力承担污染土地的治理与修复责任时，应由政府出面承担起相应的责任。政府对环境质量负责是政府对环境的公共管理职责，政府作为受公共委托对环境进行管理的主体有义务尊重、维护并实现公民环境利益。当受污染土地的原使用企业因破产或者其他原因无力修复该土地时，行使公共管理职责的政府有必要采取行动承担起责任，治理与修复受污染土地，保障公民共有的、基本的环境权益。