美国林务局的衰败

美国林务局曾被认为是联邦政府最高效的机构之一。成立之初，它便制定了科学决策的原则，认为治理国家就是要举贤任能，科学执政，其品质和非凡的成就被奉为传奇。

可如今，这个昔日的明星机构已失去早年的荣光，沦为功能高度失调的官僚机构，花费纳税人大量金钱，内部决策常陷入僵局，以致有人呼吁取消林务局。林务局为何会变得如此糟糕？削弱高质量政府的力量究竟来自何方？

曾经的辉煌

林务局早期的使命是恢复并利用森林。当时，美国人口西迁，各地大片森林被一砍而光，林地遗弃不用，很多地方变得光秃秃的。有人担心，再过一代，美国大多数森林将会消失。重新恢复这些林地，并在可持续的基础上获取收益，成为林务局神圣的使命，林务局在随后的工作中取得了辉煌的成就。

1910年爱达荷州大火，让林务局的使命渐渐发生了变化。那次大火在爱达荷州和蒙大拿州烧掉300万英亩的林地，导致85人死亡。火灾损失引起的政治抗议，让林务局将注意力转移到野火控制上来。到20世纪80年代，林务局的规模急剧膨胀，员工增至约30万人，高峰时期还雇用几万名消防员，拥有大量飞机，每年花在灭火任务上的支出高达10亿美元。

这场“对野火的战争”持续了很多年。科学家渐渐发现，森林火灾是一种自然现象，在维护西部森林的健全中自有重要功能。不耐阴影的树木，如巨型西黄松、北美黑松和红杉树，需要火灾来定期清理林地，以便新树萌芽再生。有种“黑背啄木鸟”，特别喜欢被火烧过的树干。有些昆虫依赖火灾之后的森林生存，它们在几英里之外就能闻到着火的味道，然后立即向灾区迁徙。而因为火灾太少，美国加利福尼亚州和俄勒冈州的黑背啄木鸟只剩下1000对，人们正在申请把它列为保护动物。一旦野火受到控制，森林还会受到外来物种的入侵，如花旗松。

长年累月下来，这些森林积累了茂密的树木和大量的林下干柴，使可能发生的火灾变得更猛烈，更具破坏性。它烧死的不是小型的入侵物种，而是巨大的古老树木。

1988年的黄石公园大火，烧掉将近80万英亩的林地，火势过了好几个月才得到控制。生态学家开始质疑防火目标本身，林务局不得不在90年代中期改弦易辙，转而实施“任它烧”的新策略。

相互矛盾的使命

林务局转变思想，把“救火”改成“控火”，对很多火灾放任自流，不加干涉。美国的森林覆盖率迅速恢复，美国人民获得了源源不断的森林资源。至此，林务局的成就堪称完美。

可是好景不长，各方利益集团开始干预国家政策了。

首先是居住在森林边缘的家庭。由于西部人口增长，越来越多的居民搬到森林附近居住。据估计，从1970年到2000年，野地与城市的交叉地界增加超过52%，而且还会继续增加下去。像喜欢住在洪泛区和堰洲岛的人一样，他们让自己暴露于不应有的风险下，借助政府资助的保险来减轻自己的负担。他们通过选出的议员代表努力游说，以确保林务局和负责森林管理的其他联邦机构获得政府拨款，继续保护自己的财产免受野火袭击。为了保护他们价值仅10万美元的家，政府有时不得不花费100万美元救火。每年有几十个消防队员在救火中牺牲。明知得不偿失，政府也无法强迫那些家庭搬离森林边缘，或加装必要的消防设施。做理性的成本效益分析是非常困难的，政府无法做出见火不救的决定。

其次，还有环保主义者的干预。本来，林务局的理念是合理地、可持续地利用森林资源，但环保主义者的要求是保护森林资源——林务局不但必须救火，而且不能砍伐森林。

林务局被迫追求经常相互矛盾的目标，无法再以科学为指导了，结果便是机构越来越臃肿，人员也不愿好好干，很多做法都是为了维护自己部门的利益。他们甚至与不同派别的外部利益集团挂钩：木材消费者、环保人士、房屋业主、西部开发商和寻求临时消防员工作的年轻人。

这个曾被赞为小而有凝聚力的精英团队，渐渐变成一个各自为政的烂摊子。

（摘自《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》）