公共治理途径之政策网络治理

胡雯静

南京理工大学，江苏 南京 210094

一、政策网络治理理论概述

(一)政策网络治理的兴起

上世纪七十年代以来，欧美各国面临的治理困境日渐加重，层出不穷的经济问题和社会问题让政府的治理出现了失灵的现象，政府开始意识到单纯依赖官僚制无法解决这些牵扯方面众多的复杂社会问题。西方国家开始渐渐尝试，试图让社会分担政府的治理工作，体现在国家层面的决策不再是政府一言堂，即出现了分权化的趋势，社会去中心化开始初现端倪。[1]政策网络治理也是从那时开始萌生的。

(二)政策网络治理的基本概念

政策网络的起源于“铁三角”模型。所谓铁三角是行政机关、立法机关和有关利益方三者组成一个执政联盟，负责指定各种公共政策。但是社会在不断发展，社会情况变得日益复杂，任何一个社会问题都牵扯众多的利益相关方，这就给公共政策的制定带来了诸多困难，此外，民众意识的觉醒也给官僚机制的运行提出了很大舆论压力，政府越来越难以单独完成一个公共政策的整个制定过程，政府必须与利益相关者合作来整合社会资源才能推动政策发展。[2]铁三角模型在日益复杂的社会显示面前作用有限，后来在此基础上诞生了政策网络。

现代公共政策牵扯众多的利益相关方，制定过程也离不开各方的参与，否则即便政策推出也难以执行，政策制定的各方参与者共同构成了一个网络。政策网络还代表着一种利益关系，网络中的各参与者都代表着各自的利益，在网络中的目的就是维护自己的利益。政策网络治理模式不是立体式的顶层到底层的治理模式，也不是完全的扁平化治理模式，而是以政府为居中协调模式下的各方共同协商推动问题治理的模式。[3]

(三)政策网络治理的要素

1.治理主体

传统的社会治理主体是政府，其他社会组织、私营机构、广大公民都是政府占绝对支配地位之下的合作资源。[4]但是在政策网络治理理论中，治理主体并不只有政府，其他社会组织、私营机构等也属于主体的一部分，政策制定要由这些主体共同参与。但是，不同于多中心治理理论，政策网络理论中政府的地位依然占核心地位，政策的推动离不开政府的主导，其核心在于政府能否与其他主体通力合作。

2.治理结构

政策网络中，各个治理主体围绕某个议题，通过对话协商等方式共同推动问题的治理，出台相应的公共政策来解决问题。在这个治理过程中，各个主体之间形成一个横纵交织的组织网络，网络的节点就是各个主体。主体之间对资源的占有不是各自独占，而是共存共享，彼此之间互相通力合作共同形成一个组织结构。

3.治理机制

政策网络的治理机制是一个群策群力的集体行为，这其中有一套治理的机制，分别是政治互信、协商探讨以及学习机制。政治互信是政策网络能发挥作用的前提条件，众多治理主体必须要具有高度的政治互信才能够一同协作。政策网络是由多元化的主体共同构成的，因此一个公共政策的诞生到执行都必须有一个有效的协商探讨机制才能完成。各主体在公共政策制定执行过程中要处于动态的学习过程，不断通过学习来加强自身的业务能力，有助于政策水平的不断提升。[5]

二、从科层治理模式到政策网络治理模式

原有的官僚制政府整理体系在复杂社会问题治理方面力不从心，从而出现了政策网络治理。随着社会经济的发展，多元化趋势越发明显，出现了大量的社会组织、企业组织，同时公民意识不断觉醒，政府不再是单一的决策中心，逐渐开始与社会协作。如今的政府的行政已经与社会形成了垂直、扁平相互交织的治理网络，政府与社会已经从开始广泛合作，新的公私协同的治理模式开始替代原有的官僚制治理。[6]

原有的官僚制组织模式面对当前复杂多变的社会治理形势，出现平行分离以及权力分化的趋势，政府与社会组织之间的统治关系变成了一种介于正式与非正式之间的互动关系网络，与之而来的是政府的行政职责从单方面的统治变成了在网络中与多方的互动。这种组织关系是政策网络治理的基本出发点，也就是多方共同形成网络共同治理。

三、政策网络治理的优势和不足

(一)政策网络治理的优点

政策网络治理为当前日益复杂的社会问题提供了一种新的解决思路，代表着新的治理理论。众多治理主体形成一个稳定的关系网络，政府与社会机构、公民个人在这个框架内广泛合作，推动政策的落地以及问题的解决。这种治理模式可以弥补传统治理模式所面临的失效问题。

在政策网络中，政府居中协调各方凝聚共识，推动问题的解决。政策形成到落地的过程不是一蹴而就，而是需要政府进行宏观控制，这个责任也只有政府能够承担得起。政府协调、激励多方参与者一同推动问题的解决，既能有助于社会治理，也有助于让人民群众更加满意。[7]

(二)政策网络治理存在的问题

首先，政策网络是一种治理模式，不同治理主体之间必须要有共识才有政策推动的可能。各治理主体代表着不同的利益群体，要想通过正式的行政程序规划出台一个公共政策谈何容易，这背后可见的与无形的阻碍太大，虽然政府在其中占主要地位，但是政策网络牵扯的相关方太多，并不是说政策网络就一定能解决政府的治理痛处。

其次，由于政策网络是众多治理主体组成的一个非正式非官方的组织，缺少必要的权威监督，极有可能出现权力滥用以及争权或者互相推诿的情况。政策网络公共治理的前提条件是各治理主体之间共享社会资源、共享权力、各自承担责任，但是具体执行起来可能出现政府机关与社会组织之间权责交织难以分清的情况，就会给政府执政合法性带来冲击。

最后，由于各个治理主体之间要共享权力，却不可避免的会造成权力分化，但是又会导致国家空洞化，这是不可调和的矛盾[8]。政策网络治理会一定程度上削弱政府权力，也会降低政府承担的责任，如何在权责之间做好平衡是一个棘手的问题。

四、提高政策网络治理水平的主要策略

政策网络中的各个治理主体在政策制定过程中互相协商，各主体之间没有明确的上下级关系，缺少一个占支配地位的领导主体对其他主体进行规范，那么解决社会问题时可能会效率低下，甚至可能出现治理失灵。为了最大程度的发挥政策网络的优势，促进有关各方的合作、消弭各方间隙，下面将给出几点意见：

(一)加强治理参与的广泛度

政策网络要政府与社会组织共同参与，要想治理日益复杂的社会情况，就必须要让更多的主体参与到治理过程中来，让各方带着各自的智慧与专业技术为问题解决提供建议。政府的角色也极为关键，在制定政策应该广泛采纳更多主体的意见，促进主体在网络中的参与。

(二)促进深入交流

各治理主体在政策制定过程中要保持深入的交流，通过交流来减少分歧、强化共识，公共政策的制定需要各个主体之间互相交流提供更多可供抉择的信息。交流是政策网络运行过程中非常关键的，交流的方式可以会议的形式，多方联席会议是交流的绝佳途径。除此之外，在需要时也要利用各种通信技术保持主体之间信息的畅通。

(三)强化政治互信

各治理主体之间能够互相协作的前提是政治互信，在信任的基础上才能开展交流协作。政策的出台、后续的执行，都需要各主体的互相信任，如果没有信任将使得政策网络的运行举步维艰。各主体之间需要了解信任，相互合作起来才更有效率。

(四)消弭间隙加强共识

各治理主体代表着不同的利益群体，在公共政策的过程中容易发生利益冲突，因此为了避免因利益冲突而导致网络失效，政府作为政策网络的主要主体，要根据具体情况尽可能的消弭冲突，寻找各主体之间的利益共同点，促进有关各方以协商对话解决问题。[9]

(五)优化组织架构

政策网络中各主体都会对政策产生影响，如何组织这些主体不仅事关政策的制定，也决定了政策网络的社会治理效果。在这方面，政府要承担起主要责任，优化网络的组织架构，建立一个以效率为导向的网状网络，力求构建一个最优的网络，在制定政策时既准确又及时地解决问题，提升人民群众的满意度。

(六)建立恰当的激励机制

政策网络并不是一个官方的正式组织，对各个主体不具备法律规定的强制约束力，因此为了调动各个主体的积极性，保持网络稳定性，就必须要建立一个合适的激励机制。激励的方式有多种，可以对广大公民进行宣传教育、对主体进行一些奖惩机制等。通过激励来最大程度的发挥政策网络的执行效率。[10]

五、总结

政策网络理论为后现代的社会问题治理提供了一个全新的思路，在社会问题越来越复杂的今天，愈发能体现其优势。这虽然是一种新的治理模式，在具体社会实践上还不足够成熟，但是在当前传统官僚制治理难以应对社会问题的情况下，政策网络治理依然具有很强的现实意义。作为一种应对政府失效问题的治理方案，政策网络治理理论对我国政府体制机制改革具有一定的参考意义，因此，为了推动公共治理水平的进步，应该进一步研究政策网络的理论和实践问题。