改革背景下检察机关强化法律监督的思考

2018-01-22季青伟

法制博览 2018年32期

季青伟

杭州市西湖区人民检察院，浙江杭州 310013

一、引言

《宪法》第一百三十四条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。习近平总书记指出并强调：“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”

2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实、证据经得起法律的检验。”这对法庭审判的实质化以及提升审判质量确立了明确的标准。2016年，国家启动监察体制改革及相关试点工作，将检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权以及职务犯罪预防的职能权限转隶至新成立的监察机关，这对我国检察制度以及检察机关的法律监督职能产生了重要影响。2017年，《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》正式确立由检察机关提起民事和行政公益诉讼，进一步拓展了检察机关法律监督的空间。检察机关面对当前的改革形势和变化，如何化挑战为机遇，聚焦主责主业，强化法律监督，值得进一步思考。

二、检察机关法律监督面临的挑战与机遇

(一)诉讼制度改革之“以审判为中心”

《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“以审判为中心”，“以审判为中心”就是以庭审作为整个诉讼活动的中心环节，通过审理来认定证据、查明事实、适用法律，法官在全面听取控辩双方的意见后，依据证据裁判规则依法对案件进行裁判。

长期以来，在刑事诉讼过程中，对侦查权的制约相对不足，“相互配合、相互制约、相互监督”的刑事诉讼原则往往沦为形式。在“侦查中心主义”主导之下，侦查机关根据检察机关指控犯罪的需要进行案件侦查，却异化为检察机关被迫支持侦查机关的侦查成果，法官的裁判也主要依靠侦查机关在侦查阶段收集、提取的各类案件材料，以案卷中的证据材料进行事实认定，实际上还是以侦查阶段的案卷为中心，这种办案模式虽然在司法实践中能够提高审判效率，但往往损害了案件审判质量。

“以审判为中心”的诉讼制度改革对侦查、起诉、审判等刑事诉讼职能而言既是机遇，同时也是一种更高的要求标准。“以审判为中心”的诉讼制度改革提出“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”可见，检察机关的诉讼监督职能只能加强不能削弱，只有充分、有效发挥检察机关在诉讼监督中的作用，才能有效确保审判在诉讼中的中心和决定性作用，保障程序正义，维护司法公正，实现诉讼制度的改革要求。

(二)监察体制改革之侦查权转移

十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》，明确监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、权力寻租、玩忽职守、徇私舞弊等职务违法和职务犯罪的调查权，实现了国家监察和反腐败的全覆盖。长期以来，检察机关在实践中的法律监督效果，基本上是以职务犯罪侦查权为基础，职务犯罪侦查权是检察机关实施法律监督的后盾和最具刚性权力，能够确保法律监督的实施效果。职务犯罪侦查权转移之后，检察机关的法律监督在实践中必将受到重大影响。甚至有观点认为：“监察体制改革将原本属于检察机关的职务犯罪侦查权整合至新组建的监察委员会，监察委员会取得职务犯罪侦查权，实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权，从而在事实上取代检察机关，成为真正意义上的法律监督机关。”[1]

将职务犯罪侦查权从检察机关转移至监察机关，虽然客观上使检察机关失去了“拳头”，法律监督的方式和手段也面临着调整，但同时也是一种新的发展机遇。从形式上看，检察机关依然具有法律监督机关的宪法定位。况且，监察体制改革是国家政治层面的体制性改革，是人民代表大会制度这一根本政治制度的改革，检察机关职权的完整性和独立性并未因此而受到影响，与监察机关在职责和权限方面也并不存在冲突和矛盾。从实质上看，检察机关的法律监督远远大于职务犯罪侦查权的范围。法律监督实质上就是诉讼监督权，即检察机关有权对刑事、民事、行政诉讼活动进行法监督，从另一个角度而言，随着职务犯罪侦查权的转移，检察机关可以将更大的精力投入到法律监督中来，专注于法律监督的主责主业，维护公平正义。

(三)法律监督新拓展之公益诉讼

履行法律监督职能，维护国家和社会公共利益，是检察机关的一项重要责任和使命。由检察机关提起公益诉讼，既是维护国家和公共利益的需要，也是促进行政机关依法行政、推进依法治国方略的重要方式和途径。2017年6月，《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条均分别增加一款，正式从法律层面确认了检察机关提起民事与行政公益诉讼的合法性，也明确规定了案件范围、诉前程序、起诉资格等基本制度。

检察机关作为法律监督机关其职能应当并包括民事和行政法律监督。由检察机关代表国家和公共利益提起公益诉讼，也是法律监督机关职责应有之义。检察机关提起公益诉讼制度的建立，创设了一种机关监督机关的新型司法监督新路径，在我国司法治理建设体系中具有里程碑式的意义。

三、检察机关强化法律监督的方向与路径

(一)强化对侦查权的监督

侦查监督是检察机关实施法律监督环节的起点，没有检察机关对侦查机关侦查行为的引导与监督，就无从发现、纠正和有效改进侦查中的违规、违法行为，案件证据的真实、合法、关联性就难以保证。侦查监督是法律监督的重要组成部分，但在“侦查中心主义”的影响下，因立法规定粗疏与缺失、绩效考评机制和人员短缺而导致的监督信息有限、监督手段乏力、监督效果差、弱等问题，选择性监督、事后监督、软性监督、零散监督等现象一度较为突出。[2]“以审判为中心”要求严格依法收集、固定、保存、运用证据，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。侦查监督就在于保障达成此目的，通过对取得证据的真实、合法、关联性方面对侦查行为进行引导、监督，确保证据经得起庭审的检验，保证审判活动的正常顺利进行。在以“以审判为中心”的改革要求下，可以从以下两个方面强化侦查监督职能：

1.确立并完善检察引导侦查活动制度。司法证据标准的统一性要求，需要确立并完善检察机关对侦查行为的引导模式，在“以审判为中心”诉讼制度改革下，确立由检察机关对侦查取证行为进行引导，可以从根本上解决当前存在的办案标准不统一的问题；赋予检察机关有效的制约、监督权，可以源头上将存在瑕疵、违法问题的案件排除出审判程序。

检察机关引导侦查活动。首先应当明确检察机关引导侦查的具体方向，即刑事政策、法律适用、证据收集、侦查方向等方面的引导；其次应当明确检察机关引导侦查案件的范围、时间、条件、方式以及具体的程序；最后要明确侦查机关对于引导侦查的执行措施及反馈制度，同时在重大疑难复杂案件方面的沟通、衔接配合与制约方面予以强化。

2.强化并完善监督侦查活动制度。检察机关强化并完善对侦查活动的监督制度。一是要确立侦查机关与检察机关案件信息的共享模式，完善信息共享机制，确保检察机实时知晓侦查动态及案件进展情况；二是要继续探索公安派出所检察室对刑事侦查活动的监督，延伸侦查监督职能，并可通过定期巡查、专项监督等监督手段和方式，扩大侦查监督的范围；三是要明确侦查机关不执行检察建议、纠正违法通知书等的方式程序性制裁措施，增强监督的实效性；四是要严格落实证据裁判规则和非法证据排除规则，确保侦查、审查起诉的案件证据符合庭审实质化的要求，经得起事实、法律的检验。

(二)强化审判监督效果

审判监督一般表现为两方面内容：一是对庭审的监督，二是对一审裁判及生效裁判提起抗诉的法律监督。[3]“以审判为中心”的诉讼制度改革明确提出：“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。

作为维护社会公平正义的最后一道防线，审判权具有对案件的实体处分权。“以审判为中心”的诉讼制度改革要求审判者以客观中立的立场和角度，独立行使裁判权，所有与案件有关的证据都要在法庭上举证、质证，使法官真正在判决中发挥决定性作用。检察机关对于审判活动的监督，首先是建立在不妨碍裁判者依法独立行使审判权的原则基础之上，让法官依据诉讼裁判规则作出公正裁判；其次检察机关要进一步强化对庭审程序违法性上的制约，确保诉讼程序合法；最后，以抗诉为重点加强刑事审判监督，积极拓展“抗源”、找准“抗点”，尤其要侧重于对于确有错误的判决、裁定的抗诉工作，维护司法的公正性和权威性。

(三)平衡与监察权的关系

1.依法采取强制措施。《监察法》规定，对监察机关移送的案件，人民检察院依照《刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。职务犯罪行为本身具有部分特殊性，检察机关在对监察机关移送的职务犯罪案件上，要严格把握强制措施的适用，既要践行宽严相济的形势政策，又要综合考量犯罪事实、危害性、是否有碍诉讼、人身危险性等各方面，在逮捕后同时加强羁押必要性审查。

2.依法行使审查起诉权。在强调庭审实质化的今天，监察机关调查的职务犯罪案件同样要经得起事实和法律的考验。为此，《监察法》规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”监察机关在职务犯罪调查阶段虽然不适用《刑事诉讼法》，但《监察法》对于职务犯罪证据的要求与标准与《刑事诉讼法》是统一的，监察机关对职务犯罪的调查，不应仅仅关注证据的收集和犯罪事实的调查，更要考虑移送审查证据的客观性、充分性与合法性，以达到对犯罪嫌疑人成功追诉的目的。检察机关在审查监察机关移送审查起诉的案件，事实不清、证据不足的，要充分利用法律赋予的补充调查权实施法律监督，退回监察机关补充调查。犯罪事实清楚，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，依法提起公诉。

3.有效发挥互相监督作用。监察机关的监察对象涵盖所有行使公权力的主体，检察机关也受到监察机关的监督。检察机关作为国家的法律监督机关，也有权监督监察机关的职务犯罪调查活动。因此，在职务犯罪案件中，调查权与法律监督权是一种互相监督的关系。《监察法》也明确了监察机关在调查职务违法和职务犯罪时与审判机关、检察机关以及行政执法部门之间的互相配合、互相制约关系。因此，为保障检察机关在面对监察机关的职务犯罪调查权时依然能够有效行使法律监督权，有必要对监察委员会就检察院、法院等司法机关人员的调查权的条件及方式等方面予以适当的限定，从而更好地保障职务犯罪中互相配合、互相制约监督关系的有效发挥。

(四)深入推进公益诉讼

1.寻找突破口与切入点。检察机关提起公益诉讼，要善于把影响地方社会稳定和和谐发展，人民群众热切关注的社会焦点问题作为公益诉讼工作的切入点和突破口，使公益诉讼更好地服务于地方经济社会发展和社会治理的需要，真正体现其公益职能；同时在检察机关内部，建立公益诉讼部门与刑事诉讼部门之间的线索信息交流和共享机制，从刑事部门办理的刑事案件中寻找公益诉讼切入点，深挖案件背景，维护公共利益。

2.优化外部环境建设。检察机关提起公益诉讼，除了优化内部职能以外，还需要外部环境的优化配置，为公益诉讼提供良好的外部环境，这离不开地方党委和政府、人大以及人民法院的支持和配合，尤其是作为行政公益诉讼被告主体的行政机关的理解与配合。因此检察机关要争取以上四个方面的配合，为公益诉讼提供支持和良好外部环境。

3.赋予有力的调查取证权。在公益诉讼中，现行立法尚未对检察机关的调查方式进行明确规定，致使检察机关在调查取证时无法采用充分有力的调查手段，此方面的制约，致使许多案件难以及时查明、证实，从而拖延案件办理的进度，甚至使得案件无法推进，最终使侵权者无法受到法律的惩处，国家和公共利益难以及时有效维护。因此，有必要赋予检察机关在公益诉讼调查取证过程中必要时采取搜查、查封、扣押、冻结等措施，以保证检察机关的调查取证充分、及时、有力。