监护制度中“社会监护组织”的选择——以老年人为例

李 彬 张 琦

中国矿业大学(北京)，北京 100083

一、《民法总则》颁布前监护组织的选择

原《民法通则》第17条中规定：“没有第一款规定的监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”其中由所在单位监护是指其在缺乏前款规定的自然人监护的情况下，可以由单位或公权力进行监护救济。除此之外，村委会与居委会分别作为农村与城镇居民基层自治组织，作为一个小单位与基层群众具有最直接的联系，对村民、居民了解程度高，是连接群众生活与政府的纽带，在社会监护中起着重要作用。而在村委会居委会监护能力不足的情况下，在人民当家作主的中国，强调民政局作为政府部门的兜底监护责任是非常值得提倡的。

二、《民法总则》增加社会组织监护的必要性

(一)单位履行监护职责的意愿和能力逐渐缺乏

王利明教授在对《民法总则》的解读中提到：“当时在《民法通则》制定时，很多单位既承担经济职能又承担社会职能，现在，有越来越多的不具备社会公共管理职能的单位，这些类型的单位已不适宜担任监护人。”这也正体现出法律需要随着时代的发展而变化。在社会主义市场经济的条件下，一方面，基于工作压力、薪酬条件、工作社会地位、员工个人价值观等条件的影响，就业人员流动性较强，固定单位监护缺少稳定性。另一方面，现如今单位的社会职能弱化的情况下，使单位承担与经济职能相分离的监护职责已不符合单位发展的要求。

(二)有监护意愿和能力的社会组织增多

狭义的社会组织是指为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体。现如今随着社会的发展，承担社会职能的社会组织逐渐增多。在本文所述的限制民事行为能力老年人的监护中，如慈善机构、慈善养老机构等社会组织，基于其具有的非营利性、自发性、专业性，在老年人的监护方面，具有更强的意愿和能力。

(三)有益的补充作用

《民法总则》中保留了村委会、居委会或民政局的监护功能及其享有的监护或指定监护的权力。但村委会、居委会基于其自身性质与资本限制，监护能力有限。如“彭州流浪少年村委会监护”案例中，最初，由彭州市隆丰镇派出所向隆丰镇高皇村村委会致函，将雷雷的临时监护权委托给村委会。但监护接近一年的时候，便出现了问题。监护缺人员、资金匮乏、监护非专业，最初的监护计划很难再实行下去，同时少年还染上恶习。《民法总则》中规定的有爱心的个人或其他社会组织监护，可以为国家监护起到有益的补充作用。“村委会确实仅能在生活照顾方面尽力，其他方面没有这个能力和条件，这也是一个现实，也正说明了"国家监护"其实需要更多的专业人士和专业组织。”

三、《民法总则》第27条关于社会组织监护的现状分析

(一)实质是监护社会化的增强

传统民法在监护上采取“家庭自治原则”，不管是未成年人、完全无民事行为能力人还是限制民事行为能力人的监护，大多由其或远或近的亲属担任监护人。《民法总则》进一步将监护范围扩大到社会，引入社会力量弥补家庭监护和国家监护的不足。《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。倡导全社会优待老年人。”监护社会化的扩大更加印证了我国在建立多层次的老年人社会保障体系上迈出了新的一步。对于年事已高对自己的生活照顾不方便而又没有亲人监护的老年人来说，社会力量监护比较国家监护而言更加温和且具有针对性。

(二)社会组织自愿承担，不具有强制性

该条文除了在主体上强调“有关组织”之外，在主观意愿上强调“愿意”，即自愿承担，不具有强制性。村委会、居委会在其中只起同意作用。扩大社会监护的立法目的在于提供给限制民事行为老年人更好的生活保障，有监护能力同时兼具监护意愿的社会组织或个人才能更好地满足立法的目的。

四、关于社会组织监护的选择的立法建议

关于从立法方面规定满足什么样地条件才能够具备对老年人进行社会监护的资格，或者哪些社会组织具备社会监护的条件，笔者认为，有两种立法模式值得借鉴，具体如下：

(一)立法模式一：立法解释规定与个人申请并行模式

即承担社会监护责任的条件法定，有监护意愿与监护能力的组织申请，政府和民政部门给予承担监护责任的组织一定的奖励和支持。

此种模式为双向选择。在法律没有对满足什么样的条件才能够具备对老年人进行社会监护的资格的情况下，社会组织没有一个具体的标准，很难将新法案中的这一亮点规定执行下去。立法应该从哪些方面规定社会组织承担社会监护应该具备的条件呢？笔者认为最重要的还是以下几个方面：

1.法定组织性质条件与经济实力条件

监护社会化的自愿性一定程度上决定了有关个人和其他组织监护的社会公益性，即非营利性。非营利组织是自然人、法人或其他组织主导设立的非利性及非政府性的组织，乃是社会建设的重要主体。在老年人监护领域，慈善类非营利性组织暨慈善公益组织、社会养老院等机构的作用不容小觑。此外，还要有必要的经济实力，承担赡养老年人所必要的资金支出，包括如解决衣食住行所需要的最基本支出、养老保险金、老年人健康医疗费用、住所费用以及老年人精神生活需要的费用等。

2.法定申请程序

(1)社会监护登记。村委会、居委会或者民政部门，负责对所辖区域的65岁以上老年人的身体、精神状况进行定期普查，为年事已高或者其他疾病而全部或部分无法处理自己的事务，又缺少监护人的老年人设立“社会监护登记”。同时，政府建立全国统一的老年人社会监护登记网站，村委会、居委会或者民政部门负责在网站上进行注册登记，公开申请登记信息。

(2)监护组织资格审查。有关组织经过查看各种信息，从公开申请登记的老年人中选择有意愿监护的对象，向报备的当地村委会、居委会或者民政部门申请。当地村委会、居委会或者民政部门要对申请的组织进行资格审查，审查该组织是否具备如前所述的各种必备条件。

(3)书面征求被监护老人的意见。如前所述，所需监护的老年人被评定为限制民事行为能力成年人是基于其年龄或身体状况且无生活自理能力，但其并不存在精神上的缺陷，仍然有决定是否愿意接受监护的民事行为能力。老年人有权了解申请监护的有关组织的相关条件，决定是否接受其监护。社会监护在得到当事人的书面同意后方可产生法律效力。

(二)立法模式二：立法解释直接规定某些组织承担社会监护责任

此种模式为法律直接规定哪些社会组织有义务进行社会监护。具有法定监护义务的社会组织，依法监护本辖区范围所有限制民事行为能力老年人。

第一种方法是在此种直接规定下，立法者全面考虑当前社会上现存的各类社会组织的组织性质、经济条件、历史传统等各个方面，确定哪些固定的社会组织具有承担社会监护责任的能力。

《民法总则》第二十四条第三款规定的对于申请认定成年人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人时对有关组织的界定，以及《民法总则》第三十六条规定的有权申请撤销监护人资格的组织均为“居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织、民政部门等。”在这其中，居民委员会、村民委员会、医疗机构、依法设立的老年人组织、民政部门在老年人社会监护的选择上具有借鉴意义。

另外，各级政府可以在本辖区范围内设立专门养老机构，作为承担老年人社会监护的专职机构。

相比较两种组织选择模式而言，笔者认为，在当前第一种模式比第二种模式的可行性更强。首先，第一种模式很好地实现了双向选择，可以避免组织选择的强制性，充分保证老年人自身的意愿。另外，看似比较合适的选择建立专门养老机构承担监护责任，在实施起来较为困难。随着老龄化的深入，需要进行社会监护的老年人增多，建设专业机构的数量也必须随之增加。在全国各地区建设专业机构，则需要耗费非常多的人力物力财力，且专业监护人员的缺乏也制约着这一想法的实施。

总而言之，《民法总则》在监护制度的规定中扩大了被监护成年人的对象范围，这是我国的民法迈出的非常重要的一步。然而好的立法必须要有相应的配套措施，对于具体的细节，事无巨细地用立法解释进行阐述和规定，对于保障立法目的，保障法律的实施方面具有重要意义。