“靶向”施策“精准”帮扶 打赢脱贫攻坚战——基于民族地区精准扶贫的几点思考

文 ／李 智

党的十八大以来，面对繁重的反贫困和全面建成小康社会双重任务，党和国家领导人经过反复研究和调研，提出具有历史变革意义的精准扶贫战略决策。

2012年，习近平总书记在河北省阜平县调研扶贫工作中明确指出，在扶贫过程中要摸清情况，切记不能用手榴弹炸跳蚤。

2013年，时任国务院副总理汪洋在全国扶贫开发领导小组会议上明确要求：各级政府要结合区域经济发展现状，提出扶贫识别机制，逐村逐户了解实情，集中力量给予扶持，对贫困户进行动态化管理，确保扶贫出成效、见成果。同年11月，习近平总书记在考察湖南省湘西时强调：扶贫工作必须扎扎实实、实事求是、因地制宜，要精准扶贫，切忌只喊口号、不付诸行动，这也是习总书记首次提出精准扶贫。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求各级党委、政府要构建完善的精准扶贫工作机制，巩固了精准扶贫战略地位。

2015年，习近平总书记在贵州省考察扶贫工作时明确提出“六个精准”，要求各地区在精准扶贫政策执行过程中做到扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。

2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，系统阐述了“十三五”时期脱贫攻坚工作的指导思想、目标，以及产业发展等多项贫困人口和贫困地区脱贫的具体路径和方法。

至此，精准扶贫工作思想体系得以建立，我国脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”基本完成，为全国精准扶贫工作开展提供了科学指导。

精准扶贫是粗放扶贫的反义词，是针对不同地区、不同农户所采取的不同扶贫方法，在贫困户识别、帮扶、管理等方面突出“精准”二字，其核心理念是精准识别真正贫困户、精准帮扶贫困户。民族地区由于特殊的历史、自然地理、经济及社会文化因素，存在贫困面广、贫困程度深、减贫速度慢、减贫成本高及脱贫任务重的困难，是当前及未来脱贫攻坚的主战场，直接关系到全面小康社会建设的成败。湖北武陵山片区是典型连片贫困民族地区，是湖北省脱贫攻坚的“硬骨头”。

民族地区精准扶贫的困境——面临“四个矛盾”

总体上看，以精准扶贫精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚战进展顺利，但在最困难、条件最差的地区，做最精准的事，困难可想而知。因此，深入推进精准扶贫精准脱贫，举措落实、政策见效、工作开展还需要一个过程，困难不能低估，问题不能回避。

以收入为决定性指标的贫困线标准与民族地区多维贫困的矛盾。贫困具有多维性，不仅指收入不足，还包括文化、教育、健康、精神等贫困。湖北民族地区具有多维贫困的特征，经济贫困与教育、健康、文化等贫困交织叠加。目前，以收入为决定性指标的贫困线标准并不符合民族地区多维贫困的现实。以经济脱贫为基础，更应看到教育、健康、文化脱贫对民族地区发展的深远意义。扶贫、扶智与扶志结合才能做到标本兼治，使贫困群众真正走向自尊自立自信与自足的可持续发展之路。

精准识别的正式性与基层实践的非正式性的矛盾。精准识别贫困对象是实现精准扶贫的基础。各级政府均发布了精准识别的制度性文件及规范化操作流程，由于民族地区特殊的社会人文环境，在基层实践中这种制度化规范难以完全遵守。比如收入调查如何精确？指标限制与实际需求不匹配如何平衡？扶贫的福利性内涵对大多数并不富裕的村民构成了较强的利益诱惑，也因此诱发少报和虚报收入等行为。在收入调查无法精确化的前提下，精准识别贫困户有一定困难。同时，自上而下的指标配额难以保证不同地区与不同村社间横向公平。谁来识别贫困户，如何识别贫困户，仍需工作方法与机制上的创新。

业绩导向的“要我脱贫”与贫困主体参与不足的矛盾。以政府为主导的精准扶贫是党和政府对贫困群众的政治承诺，也是庄严的历史使命。以业绩为导向的层层目标分解将扶贫工作的压力向下传导，并与扶贫干部的奖惩升迁挂钩。由于民族地区贫困人口受教育水平较低及对国家政策理解的局限性、迟滞性，凸显了政府扶贫治理下“要我脱贫”的意味。部分贫困户在对政府帮扶寄予高度期望与依赖的同时，对自我能力发展的关切和公共事务的参与十分有限。比如产业扶贫的技能培训常常缺乏年轻主体参与，一些集体资产发展项目群众参与度不高等。精准扶贫治理中，贫困群众既是治理对象，也是治理主体，亟需进一步发挥他们的主体性、能动性与创造性。

高度系统化的政府扶贫与第三方社会组织缺位的矛盾。以政府为主导的精准扶贫呈现高度系统化特征，自上而下的目标分解、资源配置及项目落地实施体现了政府扶贫治理的可控性。一方面是政府主导下的基层扶贫干部人力及能力或有不足，常面临“工作做不完，压力大”、穷于应付的困境；另一方面是民族地区第三方社会组织在扶贫治理体系中的缺位。公益性、慈善性、专业性社会组织是构建多元共治的扶贫主体的重要成分，政府购买、服务外包等是实现善治的有效手段。因此，有必要在精准扶贫协同治理框架下，发挥第三方社会组织的专业优势，弥补基层公共人力资源不足之弊，提高精准扶贫的成效。

民族地区精准扶贫的出路——正视“四大问题”

产业扶持同质化与市场化不足的问题。产业扶贫是精准扶贫的主要举措，用于帮助有劳动能力的贫困家庭摆脱贫困。笔者调研的一个地区，全面实施了“1+X”产业扶贫计划，“1”是指全域发展茶产业，“X”代表各地因地制宜选择合适的产业项目。由于受自然地理、农业传统因素限制，大多数地区呈现同质化的农业产品。那么，高度同质化的农产品如何实现其预期的市场价值？高度分散的贫困户如何抵御农产品销售的市场风险？应引进“公司+农户”的产业扶持模式，利用企业的产品与市场经营专业化能力来减少贫困群众的市场风险。同时，通过“互联网+”的经营方式实现 “订购—生产—加工—包装—配送”一体化，弥补民族地区远离市场的劣势。

农村劳动人口的城镇化流动与新村建设空心化问题。民族地区农村劳动力大量外流的同时，为获得相对优质的教育资源，部分农村家庭送子女进城租房读书。农村常住人口基本以老人、儿童、留守妇女及残疾人为主体，与传统的农村社区形成较大反差。不论是精准扶贫中的技能培训、产业扶持、农民夜校，还是新寨、新村建设或易地搬迁，都需要有劳动能力的贫困群众参与。那么，农村劳动力外流与城镇化趋势给民族地区贫困人口带来了什么影响，精准扶贫与新村建设又该如何适应这种变化？需要进一步思考解决。

贫困群众脱贫可持续性问题。让贫困群众脱贫并实现可持续发展，是精准扶贫的最终目标。在各种政策措施的作用下，实现在一个静态时点上的收入脱贫或许还相对容易，但要做到持续的收入增加、脆弱性减少以及能力增强等则需长久之功。民族地区贫困群众对于脱贫后返贫的主要担心来自因病返贫、红白喜事花费返贫等，可持续脱贫的影响因素复杂，导致了贫困生成的动态性与风险性。

工作中仍存在不严不实不精准问题。脱贫计划脱离实际，有的地方违背客观实际，层层加码提前脱贫时间，患了“急躁症”；有的地方认为贫困人口不多，脱贫任务不重，按时完成没有问题，犯了“拖延病”；有的政策措施缺乏针对性操作性，没有有效落实；有的把脱贫工作 “文件化”“会议化”“表格化”；有的把大量资金用在垒大户、堆盆景、制作精美挂图展板上；有的驻村干部不驻村假驻村，帮扶措施没到位；有的甚至在考核评估中弄虚作假，搞乔装打扮，组织群众统一答复口径，试图在考核评估中蒙混过关。在贫困识别上，有的地方“搞摆平”，人为割裂低保与扶贫，导致一定数量符合条件的贫困人口未纳入建档立卡。在精准帮扶上，有的表面看帮扶到户到人，实质上还是搞一刀切，是缩小版的“大水漫灌”。在贫困退出上，有的算账脱贫，有的突击脱贫，有的一兜了之，脱贫质量不高。

民族地区精准扶贫的建议——“四个并重”

2017年2月21日，习近平总书记主持中央政治局第39次集体学习，对精准扶贫、精准脱贫提出新的更高要求。3月，习近平总书记在两会期间提出“绣花式”精准扶贫重要思想。6月23日，习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，研究破解深度贫困问题之策。这为深化精准扶贫、精准脱贫指明了方向、提供了根本遵循。

统筹兼顾与整体联动并重。贫困问题的产生并非仅仅是贫困个体自身的原因，也与资源拥有和利用、社会制度安排等相关。这要求用整体的角度去看待贫困和反贫困，正确认识民族地区贫困问题的复杂性、艰巨性，既要从贫困者自身角度提出扶贫方案，也要看到贫困对社会发展全局的影响，将扶贫短期目标与中长期目标相均衡，短期绩效与中长期绩效并重，辩证把握扶贫与扶智、扶志的关系，将基于能力与资产建设的开发式扶贫与兜底式的救济型济贫相结合，多管齐下，精准施策。在推进产业扶贫中高度重视科技扶贫、绿色扶贫，引入项目以可持续发展为考量，保证“青山绿水”与扶贫脱贫效果并存。深度拓展与延伸贫困适龄人口的文化素质教育、职业技能教育及创业素质教育，以中高职教育为依托，全面提高民族地区人口素质，阻断民族地区贫困的代际传递。

集中统一与多元协同并重。贫困产生的多维性与多因性决定了精准扶贫需要政府与各种社会力量的协同治理。精准扶贫是一个以政府为主导，各种社会主体共同参与的过程。精准扶贫治理不是简单的一套制度安排，而是涉及多层次、多方面治理主体协调互动的过程，在此过程中既需要正式制度的安排，也需要非正式制度发挥有效性作用。在上述治理逻辑下谨慎推进精准扶贫工作机制创新，适度引入第三方社会力量参与民族地区的扶贫，如引入第三方专业机构参与精准识别与评估，参与扶贫项目的落地实施与绩效评估，吸引公益与慈善资金进入民族地区帮弱助学等。

产业增值与收益分享并重。延伸产业扶贫链，建立扶贫产业项目的增值与收益分享机制，是扶贫脱贫可持续的关键。产业扶贫是开发式扶贫的主要形式，随着科技的快速发展，产业迭代日益加快。对于湖北民族地区而言，有机、生态、特色农业项目是现实发展的选择。因此，延伸农业产业价值链，构建贫困人群参与的产业项目增值与收益分享机制十分必要。运用“公司+合作社+农户”的经营合作模式，推进农产品深加工；运用“农业+互联网”的销售订购模式，拓宽产品销售渠道；运用“采摘农业+乡村旅游+集体股份经济”的特色化运作模式，提升农业项目的附加值，帮助贫困农户在分享劳务收益的同时，获得产品价值链的增值收益。

动态监测与救助机制并重。贫困产生的多维性与动态性使建立贫困监测与救助机制成为必要。把扶贫开发工作的重点转向基本公共服务均等化，缩小城乡区域基本公共服务差距，整合扶贫部门、民政、社保及农业口的相关数据，构建民族地区贫困人口动态监测大数据，并实现数据共享、信息互通，以保障扶贫与社会救助的协同运行，从而真正实现应保尽保、应扶尽扶，实现社会和谐与公平正义。