新“枫桥经验”语境下基层法院“诉调对接”机制的改革与探索

蒋梦娴 曹丹

一、“诉调对接”与“枫桥经验”的传承关系

（一）“枫桥经验”的时代内涵

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，“枫桥经验”虽然经过半个多世纪的变迁，但其“依靠群众、化解矛盾、维护稳定”的精神内核却始终不变，并在不同历史时期被赋予不同的时代内涵。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就需要我们积极探索多元化解矛盾纠纷新机制，全面提升社会风险防控能力。作为中国本土探索化解基层社会矛盾并取得成功的典范，“枫桥经验”再次被赋予新的时代内涵。新时代的“枫桥经验”更加注重以人民为中心的发展理念，以人民为中心要求把人民对美好生活的需求作为奋斗目标，运用法治思维和方式化解群众矛盾，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，这正是“枫桥经验”的根本出发点和落脚点。

（二）“诉调对接”制度的来源及实施现状

近年来，人民法院收案量呈持续大幅增长态势，“案多人少”的矛盾日益突出。据统计，自1978年至2015年，全国法院收案量已从61万件暴涨至1,952万件，增幅达30多倍；与此同时，全国法官人数仅仅从1978年的6万人增加至20万人，增幅仅为3倍多，与案件增长幅度相比显然不成比例。①胡仕浩、刘树德、罗灿：《〈关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见〉的理解与适用》，载《人民司法》，2016年第28期。

在确保办案质量的前提下，如何以高效、便捷的方式化解纠纷，建立公正高效、运行良好的审判机制，是当下包括上海各级人民在内所有法院面临的重要课题。“一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序与特定的案件需要相符合。”②朱元曼：《英国民事诉讼改革》，叶自强译，国家行政学院出版社2000年版，第234页。

完善案件繁简分流机制是缓解当前法院积案压力的重要手段，其目的是通过将简单案件和复杂案件分流至不同的诉讼审理渠道，从而实现依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，以最大限度优化审判资源配置，提升审判质效来满足不断扩张的司法需求。推进案件繁简分流工作的核心价值及其所倚赖的相关措施，与当前上海率先开展的司法体制综合配套改革息息相关，案件繁简分流机制必将成为深化司法体制改革、优化审判权运行方式的重要路径。

1.诉讼案件的剧增和司法资源短缺的矛盾，激发了法院推动“诉调对接”机制的客观需求

社会转型期亦是矛盾多发期，伴随着我国经济领域的快速发展，以及生活领域的快速扩张，各种类型的社会矛盾日渐增长。日益增长的社会化解纠纷的客观需求，与司法资源的严重不足形成了尖锐的矛盾。

目前，我国大部分基层法院均设有诉讼服务中心，并下设诉调对接中心。诉调对接中心以诉讼外调解为主要功能，通过与相关调解组织联合设立调解工作室，依托法院工作平台与配备专业调解人员来办理法院委派或委托调解的案件。当前上海的司法实践中，民事案件起诉人诉至法院后，获得“诉调”案号。诉调案件先行进入“诉调对接中心”、诉讼服务中心等类似部门，进行诉前先行调解，对一定期限内无法调解成功的案件登记立案，获得正式案号。诉讼对接、诉前调解程序的设计初衷是为了给当事人提供更多可供选择的多元化纠纷解决方式，通过调解等方式尽快化解矛盾、降低诉讼成本，减少进入正式诉讼程序的案件数量，为当事人提供各项诉讼服务、为正式立案后的诉讼阶段提供便利。

2.诉讼外纠纷解决力量的逐渐壮大，为构建“诉调对接”机制提供了社会基础

诉调对接中心作为连接社会各类民商事纠纷与法院诉讼的中间平台，使得人民法院与社会调解组织之间形成了职能上的良性互动和功效上的优势互补。诉调对接中心的运作实现了诉前调解机制、民商事案件速裁机制与传统审判机制的纵向对接，亦实现了非诉调解协议司法确认与各类社会解纷资源的横向结合，从而优化整合各类解纷资源，丰富了立体化纠纷多元解决机制体系的层次和内涵，为深化司法体制改革，解决“案多人少”矛盾提供助力。

3.各类客观因素，影响甚或制约了诉调对接的功能释放

由于案件量日益快速增长、诉调对接中心等部门的人力配置困难、经费保障不足等主客观因素，实际上无法保证所有甚至大部分案件在诉前都能获得调解成功。诉调对接平台以及诉前先行调解程序很大一部分的功能，客观上却异化成为了法院调节收案数的重要“阀门”和工具，它所应有的调解功能、服务审判功能等重要功能均未得到充分发挥，地位颇为尴尬，且容易降低当事人及诉讼代理人对司法的体验感和获得感，引发不满情绪。

（三）新“枫桥经验”语境下探索完善“诉调对接”制度的思考

如前所述，“枫桥经验”自诞生之日起的50多年来，不断在实践中得到传承和发展，从一个乡镇的经验演变推广成一个市、一个省乃至全国的经验，为新时代法治中国、平安中国的建设，为我国多元化解纠纷机制的构建提供了有效路径。因此，“枫桥经验”所蕴含的理念、做法对于基层法院“诉调对接”制度的改革和完善具有重要的借鉴意义。

1.“枫桥经验”之“四前”和“四早四先”工作机制

“枫桥经验”的一个重要特征就是“预防教化，情理调解”。调解是枫桥当地部门化解矛盾纠纷的主要工作方式，而其中所创设的“四前工作法”和“四先四早”工作机制对于法院的“诉调对接”制度的构建具有重要的参考意义。相应的，基层法院的核心功能在于化解矛盾、定纷止争，而诉前调解机制的创设通过实现诉讼调解的前置能够最大程度地将矛盾纠纷化解在基层，对于缓解人案矛盾具有重要的作用。而诉前调解制度的构建关键在于建立科学合理的纠纷分流体系，也即笔者后文将详细论述的诉调对接的案件繁简甄别功能。对此，笔者认为诉前案件繁简分流机制的构建要参考“枫桥经验”，最大限度地回应社会与群众对纠纷解决路径的不同需求。“枫桥经验”作为一种社会治理方式，其在当下多元利益交织与冲突的社会背景下面临着诸多新挑战，社会对纠纷解决的方式、程序和结果的诉求都日益呈现个性化的特点，对此应予以充分关注。

2.“枫桥经验”之大调解机制

“枫桥经验”的另一重要特征就是大调解机制。枫桥镇先后建立了镇、管理处、村（居、企）三级人民调解组织网络，形成了党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局和机制。在对群众矛盾、民生矛盾和发展矛盾的预防化解方法上进行了积极探索，总结出了“镇村联动、分级调处群众矛盾；部门协动、联合调处民生矛盾；党政齐动、统筹调处发展矛盾的工作方法。”鉴于此，笔者认为“诉调对接”机制的构建可以借鉴“枫桥经验”的大调解机制，将司法调解和社会调解有机结合，充分调动其他社会组织和人员的力量参与到诉前调解中来，并针对不同性质和特点的案件类型配备来自不同职能部门和社会组织的调解力量，以充分提升诉前纠纷化解的效率和质量。

二、理论视野下的思辨：“诉调对接”是案件繁简分流机制的重要依托

（一）诉调对接的诉前先行调解功能

最高人民法院院长周强在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上强调：“在立案登记制改革的大背景下，多元化纠纷解决机制建设只能加强，不能削弱。”诉前调解机制作为近年来人民法院参与社会管理构建多元化纠纷解决机制推行的重要改革之一，是解决民商事纠纷的一种及时、有效的创新方式，是司法调解的派生，诉讼调解的前移。

诉调对接模式中最重要的一项功能正是诉前调解功能，系在对案件登记立案前，由法官或法官助理主持，或邀请人民陪审员或社会人士参与，组织纠纷双方调解，既有利于克服诉讼对抗所造成的资源浪费，又有利于维护和睦、诚信的市民社会秩序，还有助于缓解法院工作压力，这亦与《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）第20条中提出的完善多元化纠纷解决机制相辅相成。

（二）诉调对接的案件繁简甄别功能

诉调对接模式在对案件进行诉前调解或庭前会议的过程中，已与原被告双方进行了较多的接触，听取了双方的诉辩称意见，甚至已获取了双方提供的证据。因此，即使部分案件无法达成成功的诉前调解，但从事诉调对接的工作人员已可以通过整个过程，对案件的主要争议焦点进行了初步了解，并可以对案件的繁简情况获得了初步判断，这个判断具有了较高的精确度和准确性。因此，诉调对接的另一项重要功能是案件繁简甄别功能。诉调对接过程通过对个案及双方当事人的接触，相较于立案部门，可以形成对案件更为细致和正确的繁简甄别结果，有助于在接下来的审理过程中根据案件繁简程度的不同进行区别化处理。

（三）诉调对接的服务审判功能

正如上文所言，诉调对接的功能定位不应当仅仅在于“调”即调解，更应当在于“对接”，即对于无法组织调解的案件如何使其以更事宜、更完备的“姿态”进入诉讼，以便于此后诉讼程序便捷、高效地开展。

2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》增设了庭前会议制度，打破了我国原先一步到庭的审判模式。庭前会议制度不仅仅可以适用于从立案后到开庭前的中间过渡阶段，也应当充分适用于立案前的诉调对接阶段。通过诉调对接的庭前会议，可以从以下几个方面为案件做好庭前准备，从而实现服务审判功能。

1.向当事人送达功能

送达作为民事诉讼中沟通法院与当事人的重要纽带，起着有效推动诉讼进程和维护当事人诉讼权益的重要作用。然而送达难，送达耗时长，诉讼成本高等困境一直是各级法院尤其是基层法院面临的“老大难”问题，也是影响诉讼效率的关键点之一。通过诉调对接程序，在诉前调解阶段先行解决当事人送达问题，确定各方当事人的有效诉讼地址；对确无法送达的当事人，在诉前调解阶段穷尽送达方式，在立案后可直接予以公告送达。将大大节约案件正式立案后的审理周期、减少审判人员的工作量。

2.指导当事人诉讼功能

对于庭前会议中发现的原告诉讼请求不明确、请求权基础存在重大风险，被告答辩意见不明确，以及诉辩双方重要证据缺失等情况的，诉调对接工作人员可对诉辩双方进行必要的诉讼指引，指导当事人如何固定及明确诉讼请求、如何有针对性地发表答辩意见、如何针对争议焦点进行举证等，有利于今后正式庭审高效进行。

3.解决可能导致庭审中断的申请和异议

在诉讼中，当事人可能提出各种申请和异议，如增加、变更诉讼请求、提起反诉、申请调查收集证据、鉴定、保全等。对于上述申请或者异议，如果庭前缺乏必要的处理程序而直接“一步到庭”，就可能导致庭审被迫中断，影响庭审的质量和效率。在诉调对接阶段通过庭前会议为当事人搭建解决该类申请或者异议的平台，在诉前集中解决上述问题，确保庭审顺利进行。

4.交换和固定证据，整理和确定争点

诉调对接阶段的庭前会议通过当事人之间进行磋商、交换证据，实现对案件事实和争议焦点的过滤和整理，可以让今后审理案件的法官把握双方分歧的症结、找到解决纠纷的重点，从而有计划地准备案件庭审活动，保证庭审的针对性、充分性。

（四）诉调对接的诉讼指引功能

诉讼实践中，涉众型、群体性案件较为多见，相关案件具有高度的相似性。对于涉众型、群体性案件，诉调对接阶段可以先行挑选其中一个典型个案进行诉前调解、庭前会议，运用示范模式化解群体性诉讼，寻求用个案的示范诉讼来带动同类批量案件的统一裁判或调解处理，以使得群体性纠纷处理的法律效果和社会效果最大化。

（五）诉调对接的法官助理培养功能

诉调对接中的诉前调解和庭前会议等程序作为案件正式立案前的审判辅助工作，可以由法官助理在法官的指导下进行。相关工作虽然并非案件审理阶段的实质性工作，但该工作直面当事人、直面案件，对法官助理的调解纠纷能力、庭审把控能力等均是一种挑战。法官助理可以通过在诉调对接程序中大量接触案件和当事人快速得到锻炼和培养，为今后正式担任入额法官作好各方面的充分准备。

三、实战视域下的设计：“诉调对接”怎样做？

案件繁简分流机制的源头在于如何实现案件繁简的甄别，由此构建出分层递进、层层筛选的分流漏斗。

（一）程序启动：诉前“先行调解”与否？

根据《意见》第2条的规定，应推进立案环节案件的甄别分流，即各级法院应根据本院受理案件的实际情况，科学制定需要诉前调解和不需要诉前调解的案件的区分标准和分流规则，以大部分案件移送诉前调解为原则、以特定案件不移送诉前调解程序为例外。

为了节约诉讼成本，对于案件事实和法律问题极为简单、但实际上一次调解成功率不高、而经一次正式开庭可以审结的案件，无须进入诉调对接平台的诉前调解程序，可以直接移送速裁团队进行及时审理。对于案件需紧急处理或当事人坚持不同意进行诉前调解的，也应当根据案件实际情况、尊重当事人的真实意思，不再进入诉前调解程序。对于其他案件，原则上应当移送诉前调解程序进行处理。由此，立案庭收到案件后，仅需要根据案件的案由或诉讼标的金额等客观情况进行简单的甄别即可。

（二）繁简甄别：如何细化案件分流？

对于进入诉调对接平台的案件，应当充分利用现有规定所赋予的2个月的诉前调解期限，原则上每个案件均应当做到对遗漏的当事人进行追加、各方当事人送达程序穷尽、至少组织一次庭前谈话及调解。通过诉调对接程序，对案件实体争议进行初步掌控后，科学区分案件的繁简程度并在卷宗中予以标记。对于可以在诉调对接平台中进行委托鉴定、评估、审计的案件，在各方当事人同意的前提下，应当尽量在该阶段中予以完成。

（三）“要素式问询表”：诉前调解中如何巧用一张纸？

“要素式问询表”是由法官根据每个案件的实际情况，在庭前先行制作、并指导各方当事人填写的要素式表格，根据案情需要，问询表内容可以包括当事人的诉辩主张、案件的各个事实要素、对于证据的相关意见等。针对不同的案件类型和不同的案件事实，乃至针对不同的原被告，“要素式问询表”可以有千姿百态的式样和内容。要素式问询表的价值和功能在于：

1.指引当事人诉讼

审判实践中我们发现，许多当事人诉讼能力有限，无法形成清晰、有逻辑的诉辩意见，无法在庭审中围绕案件争议开展庭审活动，甚至无法说清完整、全面的案件事实，严重影响了庭审节奏。庭前指导当事人填写“要素式问询表”是方便群众诉讼的有力举措，通过问答式的填表方式，有助于指导各方厘清思路，固定、明确诉讼请求、有针对性地发表答辩意见，有利于今后庭审高效进行。

2.尽快固定无争议事实

“要素式问询表”中涉及案件相关事实的相关问题，对各方无争议的要素予以书面确认并记录，有利于简化有关庭审环节，提高庭审效率。

3.尽早发现案件争议焦点

通过对各方填写的“要素式问询表”内容进行比对，有助于法官快速发现案件争议焦点。在庭审时即可重点围绕争议的要素进行举证、质证、辩论等，并在法律文书制作中、对有争议的要素抓住要点说理，让当事人一目了然。

“要素式问询表”最适宜使用在以下两类案件中：第一种系群体性诉讼案件。群诉案件数量大、涉及当事人人数多。群诉案件虽然有基本相同的背景事实、基本类似的诉讼请求或答辩意见，但每个个案都有自己特殊的故事和不同的争议。每个当事人都是独立的个体，每个人的诉求和意见都值得法官用足够的耐心去倾听，不能因“群诉”而抹杀了个体所应感知到的程序正义。让每个案件的当事人各自填写“要素式问询表”，正是细致、充分、详尽的庭前工作的一部分，既有助于逐一梳理案件事实、便于诉讼的开展，更有助于让每一个当事人获得司法的尊重感和仪式感。第二种系审理要素相对统一、明确的部分案由。我们在案件审理中发现，虽然每个案件各有不同，但在很多情况下，一种案由、一类案件总有其相对统一、系统且明确的审理思路和审理要素，大多有“审判套路”可循。对于此类案由、此种案件，可以制作格式版本的“要素式问询表”。如今后对于某个个案，有需特别问询的要素，可在格式版本上进行添加。

四、配套资源的配置：人员与科技的力量支持

（一）审判团队的建设：繁简分流的人员配备

1.对诉调对接及简案快审部门进行人力资源的优化配置

在简案快审和繁案精审之间，繁简分流机制的主要矛盾和问题应当在于前者。与原有的不分繁简的办案模式不同，繁简分流机制的有效运行很大程度上倚赖于承担较大工作量的诉调对接平台及承办大量案件的速裁办案团队。因此，科学测算全院符合诉调对接及速裁条件的案件数量，以此为依据配备相应数量的审判团队并为其配强审判辅助人员，并在人力资源的分配过程中对从事诉调对接及简案快审的部门进行政策性倾斜，争取用少量的审判资源办理占较大比例的简单案件，并动态调整不同审判部门间的审判力量尤为关键。

2.审判团队的建设和培养

在审判团队的建设和培养上，应当从有利于推进案件繁简分流的角度出发，从案件类型、难易程度和人员结构等实际情况出发，组建灵活多样的办案团队，实行扁平化管理，从而实现提升审判质效的目的。对于审判经验有待加强的年轻法官及法官助理，应当更多地纳入诉调对接平台及速裁团队，并建立速裁团队定期轮换机制，通过快节奏、高工作量的审判工作使得年轻法官及助理快速得到锻炼与成长。对于复杂案件的审理，应当成立一定数量的专业化合议庭或审判团队，保障审理思路及裁判尺度的统一，推进办案标准化建设、健全案例工作制度。

3.法院业绩考评制度的完善

运用大数据分析技术，改变以单纯案件数衡量工作量的传统模式，科学建立案件权重系数体系，对法官员额、法官工作饱和度、法官业绩评价等进行定量分析，使考核数据化、精确化、可视化，形成奖勤罚懒、优胜劣汰的用人导向。

（二）外部资源的整合：案件繁简分流的有效借力

案件繁简分流机制的有效运行，不仅仅需要对法院内部资源进行深入挖掘，还需要外部资源的借力，充分调动各方可以调动的自愿，从而形成一股合力，从而有效地预防及化解矛盾纠纷

1.完善多元化纠纷解决机制

在诉调对接平台中，应加强对当事人的引导工作，多鼓励及劝导当事人选择非诉纠纷解决方式，最大限度地将纠纷分流到人民调解等非诉解决渠道中，减少进入诉讼程序的案件量。此外，还应当积极吸纳退休法官、法律工作者、人大代表、政协委员等进驻诉调对接平台及诉讼服务中心等开展诉前和诉中调解，联合化解社会矛盾纠纷。

2.充分发挥律师在诉讼中的作用

支持律师依法职业，保障律师执业权利，重视律师对案件繁简分流和诉讼程序选择的意见，推动律师积极参与调解、代理申诉等相关工作。

（三）智慧法院建设：案件繁简分流机制的技术支持

“智慧法院”目前并没有通行的定义，但它的本质是以大数据、物联网技术为基础，与互联网实现完全对接融合，并与其他外部网络系统在云平台上进行和谐高效地协作，最终实现运用其“智慧”为法官和当事人提供便捷服务。③王克照：《智慧政府之路》，清华大学出版社2014年版，第2页。

伴随着信息技术的迅猛发展，覆盖了“互联网+”、网络化、大数据等现代科技的信息化建设将给法院工作带来前所未有的技术支持。智慧法院的建设，不仅仅是具有服务审判功能，更有服务群众诉讼功能，为案件繁简分流机制的运行提供审判体系和审判能力现代化的保障。

1.通过信息化建设破解“送达难”

民事案件的送达，贯穿于立案至执行的全流程诉讼环节，在民事诉讼过程中具有其独立的程序性意义。送达难是造成大量案件无法及时审结的一个重要原因。《意见》第3条倡导积极运用电子方式送达，即当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。信息化建设所搭建的电子送达平台所带来的送达即时性和便利性优势将大幅度降低法院在送达上所耗费的人力成本。

2.人工智能分案辅助系统

利用现代科技将大数据、人工智能等技术与法院分案机制、诉讼程序转换机制等流程节点进行深度融合，以更好地实现案件繁简分流机制效能的发挥。笔者建议探索开发人工智能分案辅助系统，将经甄别后的案件繁简分流信息嵌入审判流程管理系统，从而实现立案后自动分流的目的，此举将大幅度减少分案人员的工作量。