督促程序的适用异化及其复归

张海燕 张思聪

在我国现行法律体制下，督促程序主要适用于当事人之间债权债务关系明确的财产类案件，其制度功效是为当事人提供快速解决纠纷的途径，为法院分流当事人之间无争议的案件，缓解诉讼案件繁多、司法资源不足的问题。但是，司法实践中督促程序的适用状况不尽如人意，适用率很低，是当事人的“冷门选择”。然而，督促程序毕竟作为我国案件分流的一个重要渠道，在我国“案多人少”背景下具有重要意义；同时，督促程序能够便利当事人快速实现权利，符合诉讼经济的要求。因此，如何实现当事人对督促程序从“冷门”到“热门”的选择转换，应当引起学界和实务的关注和探索。

一、督促程序实践状况与愿景的悖离

（一）应然状态下督促程序应呈现高适用率的特征

1．“案多人少”背景下督促程序能有效分流案件

随着社会经济的进一步发展，我国民事诉讼案件数量呈现出爆炸性增长的趋势，立案登记制施行之后，诉讼案件的数量进一步增加。同时法院对司法人员进行质量把控，员额制施行后能够办理诉讼案件的法官数量大幅减少，若寄希望于通过改革诉讼程序来缓解诉讼案件繁多和司法资源紧张之间的矛盾恐非良策，应当寻求司法多元化的解决方案。

与此同时，司法实践中存在大量并无实质争议、符合督促程序适用条件的民事纠纷，①张海燕：《督促程序的休眠与激活》，载《清华法学》2018年第4期。但这类案件在实践中却大量涌入民事一审程序，一定程度上挤占了已经颇为紧张的诉讼资源，进一步加剧了“案多人少”的矛盾。若能正确引导这类案件适用督促程序，则能过滤掉诸多不应进入诉讼程序的案件，通过督促程序快速解决当事人之间无实质争议的案件，在此基础上完成案件的分流并缓解司法资源的紧张局面。督促程序的适用在其他国家和地区已经取得显著效果。1877年德国率先制定督促程序，并于1976年对督促程序进行改革和完善，2002-2009年间，德国督促程序的收案量一直维持在600万件以上。②参见周翠：《电子督促程序：价值取向与制度设计》，载《华东政法大学学报》2011年第2期。2015年德国督促程序的收案量约为530万件，③参见周翠：《我国民事司法多元化改革的现状与未来》，载《中国法学》2018年第1期。受理的督促程序案件数量多，而且大部分案件不必转入诉讼程序就已经审结，督促程序在为法院和当事人减轻负担方面发挥了重要作用。

2．督促程序能够便利当事人实现权利

对当事人而言，督促程序是快速解决纠纷的渠道，所耗司法周期和司法成本要比诉讼程序低很多，特别是对债权人而言，督促程序被称为债权人快速获得执行依据的程序，与诉讼程序相比具有无可比拟的效率优势。首先，督促程序没有对审和质证环节。去除了案件审理中最为繁琐的质证程序，法院通过书面审查即可催促债务人履行义务，很大程度上提高了督促程序的运行效率。其次，督促程序的审理周期短。债权人提出申请后，法院在5日内决定是否受理，符合要求的，法院在15日内发出支付令，④《民事诉讼法》第215条规定：债权人提出申请后，人民法院应当在五日内通知债权人是否受理。第216条规定：人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回。若债务人在15日内不提出书面异议，债权人可向法院申请强制执行；与诉讼程序相比督促程序耗时短，能够极大节约当事人的时间成本。再次，督促程序能够减少当事人的诉讼费用负担。督促程序的申请费仅为普通程序的三分之一，⑤《人民法院诉讼费用交纳办法》第14条规定：（三）依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。虽然该收费比2007年前按每件100元收费要偏高，⑥督促程序若按件收费，可能会影响法院适用督促程序的积极性，调整收费方式有利于法院引导适用督促程序。但对当事人来说也能节省一笔诉讼成本。最后，当事人自主参与度高，督促程序简便易行，通常无需律师参与，当事人可自主完成申请，自主提出异议，与诉讼程序相比有更强的适用可能性。

（二）司法实践中督促程序适用率“低”

我国督促程序适用率低，表现在总量上其收（结）案量与民事一审案件的收（结）案量反差巨大。据《中国法律年鉴》统计，2003-2008年间，民事一审案件的收（结）案数量呈现出快速增长的趋势，而督促程序的年收（结）案数量却逐渐走低，2008年全国督促程序的收案量仅为6万多件，占一审普通民事案件数量的比率不及5%。⑦中国法律年鉴编辑部：《中国法律年鉴》，中国年鉴出版社2009年版，第162页。2008年以后，《法律年鉴》甚至不再专项统计督促程序的数据，很可能是由于督促程序的适用率过低所致。以地区为例，在推动司法多元化改革后，法院鼓励适用督促程序，但2017年乌鲁木齐市水区法院的督促程序与民事一审案件的比率仅为4.92%，与往年相比督促程序的适用率未见显著提升，而该区法院已经是乌鲁木齐市督促程序适用率最高的法院了。⑧“乌市水区法院生效支付令逾六成债务人主动履行”，载法制网：http：//baijiahao.baidu.com/s?id=1586114873895891890&wfr=spider&for=pc，2018年7月9日访问。仅从数值上进行比较，很容易得出督促程序适用率很低的结论。

对于督促程序是否在适用中发生了异化，数值背后更值得关注的问题是有多少符合督促程序适用条件的案件不恰当地流入了诉讼程序，这一方面造成了督促程序的闲置和浪费，另一方面又导致了诉讼资源的紧张。笔者曾对此专门展开过实证研究，数据显示在司法实践中存在大量能够适用诉讼程序审理的案件，具体表现为被告未出庭也未进行实质答辩、法院经审理对原告的诉讼请求全部支持的比例较高。这类案件本质上属于双方当事人之间无争议的案件，虽然符合督促程序的适用条件，但实践中却适用诉讼程序进行审理。⑨笔者曾对2016年民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷和信用卡纠纷三类纠纷进行抽样统计，样本中三类案件的被告未出庭率依次是70.7%、83.3%、89.4%，被告未实质答辩的比例依次是78.9%、95.1%、95.7%，法院对原告诉讼请求的支持区分本金和利息，三类案件中法院对本金完全支持的比率超过88%，对利息的完全支持的比率超过70%。参见张海燕：《督促程序的休眠与激活》，载《清华法学》2018年第4期。另外，也有研究支持了笔者的这一结论：焦作中院对其辖区内审理的民间借贷和金融借贷的1万多件案件进行统计，其中有109件适用了督促程序，督促程序的适用率很低，但更值得注意的是，上述案件中符合督促程序适用条件的有6063件，实践中大部分案件流入诉讼程序，督促程序并未被选择适用。⑩2015年至2016年焦作市基层法院共审理民间借贷案件9884件、金融借款案件1608件，其中符合督促程序适用条件的民间借贷案件数量约为4744件，占比48%，符合督促程序适用条件的金融借款案件数量约为1319件，占比82%。而这些本可以适用督促程序的案件实际上却只有109件适用督促程序，督促程序利用率仅为1.8%。2017年（截至6月31日）焦作市10个基层法院办理督促程序案件89件，其中有26件案件被申请人提出了支付令异议。参见《节约司法资源提高审判质效——河南焦作中院关于加强督促程序适用的调研报告》，载《人民法院报》2017年12月7日。可见，低适用率使得督促程序的预期价值减损，其司法分流的制度功能也被弱化。

随着互联网经济时代的到来，督促程序的可适用性理应更强，因为其不仅可以适用于传统的信用卡消费等案件，还可适用于“蚂蚁花呗”等新型方式下的合同纠纷，它们大部分都是当事人之间债权债务明确的案件。不论是为了快速实现当事人权利，或是为了合理分配司法资源，都应交由督促程序予以解决。督促程序相比诉讼程序存在与生俱来的程序便利，其本应在案件分流方面大有作为，然而我国督促程序的表现却“有负众望”，自1991年督促程序纳入到我国《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）中，已二十余年，实践中督促程序在我国的“生存现状”堪忧，陷入被弃之不用、束之高阁之窘境，这并不符合市场经济发展的要求。该制度在我国近乎“休眠”，与德日等大陆法系国家和地区的督促程序运行状况呈现出了强烈反差。实值反思之处在于，我国实践中存在大量符合督促程序适用条件却未得进入该程序的案件，司法资源存在闲置和浪费并存之局面，造成了督促程序的实践运行与立法愿景之间的真空断裂。

二、督促程序在司法实践中适用异化的原因

督促程序能够助力法院有效分流案件，合理配置司法资源，也能便利当事人高效实现权利，快速解决纠纷。在我国司法实践中，督促程序却呈现出低适用率的特征，未能实现其功能预期。督促程序大致可分为债权人申请、法院审查、债务人异议、[11]债务人异议非必经阶段，但债务人异议期间为法定期间，故仍作为督促程序申请的一个阶段进行讨论。以及支付令生效四个阶段，部分案件还会转入诉讼程序。笔者从督促程序的运行阶段入手，从法官和当事人两个层面探讨督促程序在司法实践中异化适用的原因。

（一）法院对于支付令申请的审查标准过于严格

法院对于债权人申请督促程序的审查标准过于严格，从“源”上控制了督促程序的案件数量，影响了其适用率。债权人申请支付令，需要提交债权债务关系明确合法、债务履行期已届满、无其他债权债务纠纷等事实及相关证据，由法院对债权人提交的事实和证据进行审查。[12]《民事诉讼法》第214条规定：申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据。第216条规定：人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回。这意味着债权人要证明与债权债务相关的实体法构成要件事实，法院对申请的审查适用的是严格证明标准。[13]参见王福华：《督促程序的属性、类型与程序保障》，载《当代法学》2014第3期。此外，当事人不适格也是法院的驳回情形之一，但是判断当事人是否是适格，法院不仅要依据民诉法的规定，还要依据民事实体法的规定予以查明和判定。综上，我国对督促程序申请实行的是严格审查标准。而法院驳回申请比率较高，督促程序的“入口”过紧，将导致很多申请被拒之门外；[14]“C市N区法院……以2009年1月20日至2014年8月19日结案的督促程序案件为例分析，共计结案39件，裁定驳回申请15件，占38.46%”，参见王勤勤：《唤醒沉睡中的督促程序——以督促程序与小额讼程序衔接为视角》，载重庆法院网，http：//cqfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1501069.shtml，2018年6月11日访问。且严格审查会导致督促程序与简易程序、小额速裁程序之间界限模糊，督促程序不再是“高效便捷的程序”，却成了复杂的审理程序。若程序间的功能混同，督促程序在适用上便不再具备优势，因为法院并不对债权债务关系予以公开审理，也不进行法庭调查和法庭辩论，理性的当事人为追求程序保障自然不会选择督促程序，进而致使督促程序的适用率降低，许多本可选择督促程序审理的案件却适用了诉讼程序，督促程序在司法实践中逐步异化，同时也造成了司法资源的闲置与浪费。

（二）支付令异议易被债务人滥用

支付令异议能直接影响督促程序的生效率，督促程序若无法尽快使债权人实现债权，也会反向影响债权人的选择，导致适用率降低，故支付令异议情况亦是研究督促程序适用所需关注的一个切入点。

从域外督促程序的适用状况来看，德国和日本督促程序的异议率在10%以下，[15]参见白绿铉：《督促程序比较研究——我国督促程序立法的法理评析》，载《中国法学》1995年第4期。法国督促程序异议率在5%左右。[16]参见史长青：《督促程序的设计理念：诉讼还是非讼》，载《政法论丛》2015年第5期。我国司法实践中，有些地方督促程序的异议率较高，[17]2017年（截至6月31日）焦作市10个基层法院办理督促程序案件89件，其中有26件案件被申请人提出了支付令异议，法院裁定异议成立而导致督促程序终结的案件为8件，支付令异议成立率为31%。参见《节约司法资源提高审判质效——河南焦作中院关于加强督促程序适用的调研报告》，载《人民法院报》2017年12月7日。笔者对《中国法律年鉴》中的数据进行统计分析，估算出债务人异议率一般不超过33.1%，[18]前引①。总体上看数值虽不至于高到离谱，却比德日等国要高，支付令异议作为债?务人的防御手段确实存在滥用问题，且债务人滥用异议的可能性很大。原因主要有二：一是因为法院对异议的审查过于宽松；二是因为对滥用异议的债务人缺乏相应的惩戒措施。就前者而言，修改前的民诉法并未对支付令异议的审查做任何规定，修改后民诉法规定对支付令异议的申请需要进行审查，随后，2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第437条规定了异议审查的形式标准，并列举了几种不构成异议的行为，[19]最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第483条规定：债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等异议的，不影响支付令的效力。但整体而言，其对支付令异议审查规定仍不具体。实践中，法院对于支付令异议的审查过于宽松，债务人可以轻易通过支付令异议使债权人的支付令申请归于无效。从后者来看，因为缺乏对债务人滥用异议行为的有效惩戒，支付令异议并不会给债务人带来任何不利后果，债务人违法成本很低，容易诱发诚信体系的崩坏，从而导致支付令异议的滥用。

由于我国对支付令异议的规定不完善，且外在环境对债务人滥用异议的宽容度高，债务人滥用支付令异议情形的出现就会成为必然。理性的债权人在程序选择时，考虑到债务人滥用异议的情况，势必就会在最初选择时放弃督促程序。[20]就“债权人不愿申请支付令的原因”进行的问卷调查，发现原因中“支付令因义务人提出异议容易导致失效”的占32.5%，参见郭奎、刘芳：《优化支付令效果的程序治理》，载《人民法院报》2013年8月7日。

（三）督促程序转为诉讼程序时当事人之间权利义务配置失衡

我国1991年民诉法的制度设计是督促程序与诉讼程序分离，债务人异议成立，法院会裁定终结督促程序，如果债权人还希望通过司法途径解决纠纷，那么其只能“另行起诉”。[21]《民事诉讼法》（2007年）第194条规定：人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉。而域外国家大多在督促程序和诉讼程序中设置转化机制，便利当事人权利的行使。在德国，如果债务人提出异议，可依当事人的申请将督促程序转为诉讼程序。在法国，当事人预先在申请中写明，如有异议则转入诉讼程序。[22]参见唐墨华：《从消沉到激活的蝶变——走出督促程序中国式困境》，载万鄂湘主编：《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究》，人民法院出版社2011年版，第593-601页。《欧盟督促程序法令》规定，如果债务人在规定期限内提出异议声明，将导致案件自动转入普通民事诉讼程序，除非申请人明确要求终止程序。[23]EU：Regulation（EC）No 1896/2006，Celex No.306R1896，article 17&1，If a statement of opposition is entered within the time limit laid down in Article 16（2），the proceedings shall continue before the competent courts of the Member State of origin in accordance with the rules of ordinary civil procedure unless the claimant has explicitly requested that the proceedings be terminated in that event.在上述国家和地区中，督促程序的适用情况良好，这给我国提供了一个可供借鉴的思路。

2012年修改后的民诉法将督促程序与诉讼程序相衔接，[24]《民事诉讼法》第217条规定：支付令失效后，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。诉讼程序成为督促程序的后置保障，督促程序则成为一个试探债权的过程，[25]前引[13]。如果当事人之间不存在争议，支付令生效，当事人不必再提起复杂的诉讼程序；如果当事人之间存在争议，债务人异议成立后督促程序即转入诉讼程序，债务人的身份由督促程序中的被申请人转化为诉讼程序中的被告。督促程序与诉讼程序衔接后，也将当事人的诉讼风险衔接了起来，债务人会因为自己没有依据的异议承担时间和金钱上的负担，理性的债务人不会妄自提出异议，理论上能够有效降低督促程序的异议率，从而增加债权人对督促程序的信任度，提高督促程序的适用率。

然而，由于我国在督促程序和诉讼程序的衔接上还欠缺相应的配套制度，此举尚未达到预期效果。当事人之间的权利义务配置尚不均衡，债权人的支付令申请需经法院严格审查，如若异议成立后转入诉讼程序，败诉的债务人只需承担诉讼程序中的费用，债权人的其他损失需要自行承担。可见，督促程序转入诉讼程序之后，并不额外增加债务人的损失，且督促程序能够为债务人转移财产争取时间，对债务人而言并无不利，故实践中债务人存在滥用异议的情况。若适用督促程序的结果，只是为债权人徒增司法成本和司法周期，效果不及债权人直接选择诉讼程序，那么督促程序被“冷落”的状况估计不会得到改善。

三、督促程序适用异化的复归

督促程序的设立贯彻了诉讼经济原则，[26]参见章武生：《督促程序的改革与完善》，载《法学研究》2002年2期。该制度的最主要功能在于过滤无争议案件，有效实现司法分流。然而，长期以来我国督促程序于司法实践中不受重视，沦为当事人解决纠纷的“冷门选择”。若要解决督促程序的异化问题，有必要通过制度设计使督促程序的功能复归。

（一）坚持并完善法院的形式审查标准

早在我国1991年督促程序立法之初，就有学者建议法院实行“形式审查”，[27]参见陈桂明：《督促程序理论之探讨》，载《政法论坛》1992年第2期。同时也有学者担忧形式审查可能会给债务人滥用异议提供便利。[28]参见刘京旭：《督促程序中异议权的滥用与防止》，载《法学》1992年第4期。从目前的司法实践看，督促程序的支付令异议滥用固然是需要一直保持警惕的问题，但最大程度上鼓励债权人选择督促程序更是解决督促程序适用异化的重中之重。

激活督促程序，首先要促使债权人选择适用督促程序，而形式审查能为督促程序“开源”，使得更多案件进入督促程序。关于形式审查标准是否适合于督促程序，我国存在一些质疑和担忧的声音，但域外国家和地区已经在此提供了一些参考样本。德国1976年的电子化改革取消了法院对督促程序申请的“实质审查”，债权人在提交申请或提出异议时无需提交证据，法院审查也不涉及当事人之间的实体权利义务关系，并告知当事人其未进行实质审查。实践中德国的督促程序运行良好，异议率不足10%。[29]前引②。欧盟采取自动化审查方式，并配以标准化表格和操作指引，便于机读档案和当事人自助申请，法院会告知债务人其对申请未经核实，[30]EU： Regulation （EC） No 1896/2006， Celex No.306R1896， article 8 ，This examination may take the form of an automated procedure.;Article 12&4（a），the order was issued solely on the basis of the information which was provided by the claimant and was not verified by the court.不对督促程序进行正当性审查，在异议声明中，债务人仅表明他对这一主张提出质疑，而不必详细说明原因。形式审查促进了欧盟支付令的推广和实施。

督促程序适用于当事人之间债权债务无实质争议的案件，债权人自主选择督促程序，若债务人未提出异议，债权人对债权债务无争议的假定就已经成立，也暗含着债务人同意债权人对该程序的选择。对于督促程序的选择是当事人处分权的体现，当事人之间对程序选择合意的存在排斥法院的过多介入，故而法院采用形式化审查更能够契合督促程序的内涵。在确定法院形式审查的基本思路之后，接下来需要思考的是如何完善法院对于督促程序的形式审查，笔者认为可以从以下几个方面着手：首先，对当事人提交的无关形式审查的证据予以退回，债权人的申请具备“可执行性”和“可辨识性”标准即可。法院不对证据进行实质审查是督促程序的内在要求。其次，因形式化审查不对当事人实体权利义务进行裁判，故形式审查工作不需法官进行，可由司法辅助人员负责，以节约有限的司法资源。再次，推动督促程序电子化。最先实行督促程序电子化审查的德国，在减轻司法负担和司法资源优化配置方面效果显著，奥地利、法国、瑞士也效仿德国推进电子化改革，督促程序实施状况良好。[31]前引②。比较而言，我国在电子支付方面具有强大优势，具备实行电子督促程序的经济条件，电子督促程序的推广能使形式审查更为便利，极大提高司法效率。

（二）引入诚实信用条款

目前我国支付令异议成立的门槛太低，债权人出于对结果的预估，更倾向于选择诉讼程序，导致督促程序的适用并不乐观，所以确有必要采取相关措施预防支付令异议的滥用。实践中，容易引起支付令异议滥用的两大原因是法院对于债权人支付令申请的审查过于宽松以及法规范对于债务人滥用支付令异议惩戒措施的缺位，前者需要法院坚持形式审查标准，[32]有学者建议对支付令异议进行严格审查，但这与督促程序的定位相冲，并不符合督促程序的性质。后者需要在法规范中引入诚实信用条款，对债务人滥用支付令异议行为予以规制。

债务人支付令异议在督促程序中被滥用，一个不容忽视的原因是我国尚未建立费用制裁机制，诚实信用原则未在督促程序中得以贯彻。债务人宁愿通过提出异议，用转入诉讼程序的时间进行缓冲，以转移、隐匿财产，从而使得督促程序转入诉讼程序的意义落空。

我国民诉法规定了恶意诉讼，对于恶意诉讼行为规定了明确的惩戒措施。督促程序虽然不同于诉讼程序，但对于督促程序中的恶意异议，笔者认为可以参照适用关于恶意诉讼的惩戒措施。无论诉讼程序还是督促程序，对于当事人恶意行为的惩戒是诚实信用原则的要求。当然，若要取得良好效果，诚实信用原则不能仅停留在理念层面，更需落实到法规范层面。详而言之，应根据具体情形，对滥用支付令异议的债务人处以罚金，罚金的数额可由地方法院根据当地经济发展水平自拟标准。长远来看，对于滥用支付令异议的惩戒制度还应与失信惩罚机制接轨，对违反诚实信用原则的债务人予以严惩。目前我国正在构建社会征信体系，滥用支付令异议是债务人的一种恶意司法行为，有必要将其联网记入债务人的信用评级。如此一来，警示与惩罚并举，对于债务人滥用支付令异议的行为应当能够起到一定的防控作用，从而缓解督促程序异化的问题。

（三）引入费用分担制度

督促程序和诉讼程序衔接为遏制债务人提出支付令异议提供了一个可行的思路，但受制于债权人与债务人在督促程序与诉讼程序转换过程中的权利义务失衡，债权人适用督促程序并不比诉讼程序更具优势，这会影响到债权人选择督促程序的积极性。因此，有必要重置债权人与债务人的权利义务关系，解决督促程序的异化问题。

目前我国关于债务人异议成立后费用分担的规定并不完善，总体上更偏向于债务人。督促程序转入诉讼程序后，债务人若败诉，仅需承担诉讼费用，提出支付令异议对债务人有益无损；而债权人为督促程序所付出的一系列合理费用则并不包含在债务人负担内，债权人因适用督促程序而多余支出的成本并不能得到补偿，还会增添相应的时间和机会成本。这有违当事人之间权利义务均衡配置原则。[33]前引①。德国实行“诉讼费用分担”制度，[34]前引②。败诉当事人需要承担债权人预交的督促程序和诉讼程序的费用以及律师费用，所以债务人提出异议后，如果该异议主张得不到法院支持，其司法成本将会大大增加。该制度有效减少了督促程序中债务人滥用支付令异议的情形。笔者认为，我国可以借鉴该制度，在后续改革中尝试引入费用承担制度，除案件诉讼费用外，败诉债务人还需承担债权人的律师费、交通费、住宿费和误工费等必要费用。同时，在操作层面还应进行相应调整以符合我国的实际状况，比如让败诉方承担律师费在理论上是可行的，但长期以来的司法实践并未将律师费纳入到败诉方应当负担的费用中来，而且各地律师费用差异较大，因此，建议在制定基本标准时对合理范围内的律师费予以支持。纳入费用承担制度能够一定程度上改变债权人经济上的不利益状态，以平衡债权人债务人的权利义务关系，遏制支付令异议的滥用。

“案多人少”背景下，我国需要探寻多元化纠纷解决方式，督促程序作为重要的“替代纠纷解决机制”，是处理当事人之间无实质争议案件的最佳选择，却在司法实践中被闲置，尚未实现其司法分流功能，亦未彰显其应有的制度效果。解决督促程序的适用异化问题，需要对法院审查标准进行完善，坚持督促程序申请上的形式审查，有必要推广督促程序的电子化审查，以降低债权人申请进入督促程序的难度；引入诚实信用原则，通过警示与惩戒并行的方法，以遏制债务人滥用支付令异议的行为；完善督促程序与诉讼程序转换后的费用分担制度，以均衡当事人之间的权利义务配置。相信上述举措能够在一定程度上激发当事人对于督促程序的热情，进而实现我国督促程序在多元化纠纷解决体系中从“冷门”到“热门”的转换。