行政公益诉讼工作开展的困难与解决路径问题研究
——以本院开展行政公益诉讼试点工作为例
2018-01-22徐璟
徐 璟
(430056 湖北省武汉经济技术开发区人民检察院 湖北 武汉)
公益诉讼试点工作目前在试点地区正在有序开展。本文研究的对象为行政公益诉讼。行政公益诉讼是指公民、社会团体或其他组织认为行政主体行使行政职权的行为违法,侵害了公共利益或可能侵害公共利益,为维护公共利益向特定机关提出诉讼请求,由特定机关向人民法院提起的行政诉讼。
由检察机关提起行政公益诉讼更符合我国国情。本文根据行政公益诉讼试点工作开展过程中,以检察机关提起行政公益诉讼为中心,论述检察机关作为行政公益诉讼提起机关的合理性,探讨检察机关提起行政公益诉讼的程序中产生的问题并尝试提出解决途径。
一、检察机关提起行政公益诉讼的合理性分析
(一)社会其他主体作为诉讼原告具有局限性
目前我国公民的法律意识有所提高,但是不具有普遍性。而且这种法律意识的提高更多的集中于与公民个人利益息息相关的刑事诉讼与民事诉讼领域。行政诉讼在我国还不具有普及性,大部分中国公民都不知道应该如何提起行政诉讼,什么样的情况可以提起行政诉讼。虽然也有很多知识水平更高,法律意识更强的人会提起行政诉讼,但目前在我国,对行政机关怠于履职或者滥用职权侵犯国家和社会公共利益的案件基本是很难见到。而且,毕竟知晓这种诉讼形式的人群在我国仍数少数,再加上很多人不会为了国家和社会公共利益努力,热衷于公益诉讼的又有几人?那些真正认识到公益诉讼重要性的人在我国还是少数,往往各方面能力有限,仅凭他们的力量,很难对抗占有优势的行政机关?在现实生活中,普通公民不仅很难意识到公益受损的存在,且在面对公共利益受到侵犯的情况下,不愿理会或虽然想管却不知该怎么管的情形十分普遍①,因此不论是社会组织还是由普通公民提起行政公益诉讼都不具有良好的社会基础。
随着我国市场经济与政治体制的不断发展与深入,许多行政公益组织应运而生,比如妇女联合会、消费者协会、法律援助中心、环保协会等。这些社会团体与组织虽然在不同领域和方面为维护国家和社会公共利益做一些贡献。但这些贡献却极为有限,也缺乏力度。通过这些社会团体与组织,我们能够听到的一些社会治理方面的问题,比如某某企业导致某条河流严重污染而相关部门没有有效监管,某某产品存在质量问题但有关部门未及时予以处理。社会团体和组织只能唤起社会对这一方面问题的警醒和关注,甚至由于力量的弱小,引起警示和关注的目的都很难达到,更不可能如何从法律层面上解决问题。提起行政公益诉讼不仅是一种具有强烈法律色彩的专业活动,不仅对法律专业性要求较高,而且涉及的各种知识也很广,社会团体和组织在调查取证和法律适用方面都存在困难。社会团体和组织从设立、到活动的开展往往依赖于行政机关,需要行政机关的支持。且社会团体和组织大多设立于中心城市,小城镇或者县区分布较少。此外,很多社会团体和组织甚至是否存在牟利的目的也很难得知,能否是公益目的还有待考证。因此,由社会团体和组织提起行政公益诉讼具有局限性。
(二)检察机关作为提起主体更具优势
第一,检察机关独特的法律监督者的地位决定了检察机关是目前我国提起行政公益诉讼的最佳主体。依据宪法与相关法律的规定,我国的检察机关是独立于政府的司法机关,履行法律监督职责,对行政机关享有法律规定的监督权。这一优势是任何公民、社会团体和组织无可比拟的。同样的一场行政公益诉讼,由于法律规定,若调查起诉者是检察机关,势必会引起行政机关足够的重视,办案工作也不易受到其他外来因素的干扰,可以保证案件的审理公平会公正进行。当行政机关败诉之时,裁判结果也不会成为“空文”,能够有力执行,因为对法院审判活动与执行活动进行监督本来就是检察机关的重要监督职责之一。但如果起诉方是普通公民或者社会团体和其他组织,面对强势的行政机关,其承受的压力必然不小,期间受到不良因素干扰的机率极大,也很有可能因为畏惧情绪或精力不济中途放弃诉讼,更难以保证裁判结果得到可靠执行。
第二,从检察机关的职能与性质来看,检察机关代表国家依法对违法犯罪活动提起公诉,公平公正行使诉讼职能,维持社会公共秩序,保障人民群众的权益,这本身也体现了维护国家利益、社会公共利益甚至公民个人利益,这与行政公益诉讼的本质上性质是相同的,可以说检察机关保护的法益范围甚至远远大于行政公益诉讼所保护的法益范围,由检察机关代表社会公共群体发声是最适合的,也更有法律效力。由于检察主业,公民、社会团体和其他组织不可能比检察机关更加理解和严格执行公平正义、严格执法、依法办案、执法为民的深刻含义。②当公共利益受到损害时,公民、社会团体和组织可以选择站出来维护自己和国家、社会、他人共同的利益,但出于自身能力的弱小更有可能选择视而不见,委曲求全,明哲保身。但是检察机关不同,一旦法律赋予它这项职权,它们就会严格公平公正执法,不会躲不会推不会靠,否则就是渎职违法,也必然承受失职的惩罚。
第三,检察机关是国家机关,早已形成了完备的检察体系,从最高人民检察院到地方各级人民检察院,甚至各个基层旗县区都设立了独立的人民检察院,层级分明,管理严格,覆盖面广,更易于发现问题,调查问题,解决问题。我们的祖国幅员辽阔,在行政区划上最基本的组成部分是行政村、行政乡、行政旗县,很多侵害公共权益的事件发生在这些地方,而这些村、乡、镇、县人均法律素养、文化素养较城市人群偏低,行政机关违法行使职权的情形会更多,能够站出来合理合法的与行政机关叫板,维护公共利益的人恐怕少之又少。社会团体和其他组织则更多的集中于大中型城市,对这些基层地区的情况往往不甚了解,甚至因为区域限制而鞭长莫及。从这个方面来讲,检察机关作为行政公益诉讼的提起主体有着不可替代的优势。虽然基层检察院不一定可以独立承担行政公益诉讼,但检察机关的上下级检察院之间联系紧密,基层检察院可以配合市级检察院完成案件受理、调查取证、初步审查等工作。
二、在行政公益诉讼试点工作中遇到的困境及解决途径初探
从工作开展一年多来,笔者一方面收获了开展该项工作的经验,但同时也在实践中遇到一些难题:
(一)受案范围的限制导致一些国家利益和公共利益无法通过公益诉讼的方式得到有效保护
根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》行政公益诉讼主要限制在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。但是在实践中很多国家利益和公共利益并不在该范围内,比如笔者在调查中发现湖边开辟农田用于种菜案件,虽短期内可能不是导致湖泊污染的主要原因,但长此以往也可能导致湖泊的污染,同时种菜使用农药的气味也会影响周围居民的正常生活,如果等到实际污染达到可检测的程度再来启动公益诉讼工作,对于公共利益的保护处于滞后的状态,与公益诉讼建立的初衷并不相符。
针对这一难题,笔者建议可以适当放宽行政公益诉讼的范围,甚至不要进行列举性的规定,在具体案件中判断是否损坏国家和社会公共利益。
(二)专业技术的缺乏在一定程度上阻碍了公益诉讼试点工作的开展
在实践中,常常遇到对同一个违法行为出现多种的鉴定结论的情形。且每一种鉴定结论都是有资质的权威单位作出。虽可以在诉讼环节由法院进行鉴定,但检察机关丧失了诉讼的主动权,甚至,在鉴定结论作出后由于达不到损害公益的程度导致撤诉的后果。并且在实践中,检察机关对于很多专业领域的勘测、检验条件并不具备,职能依赖行政机关的勘测、检验结果,但行政机关的勘测、检验结论有时并不客观甚至有逃避责任的情况存在,这样会造成很多该进行诉讼的案件并没有纳入诉讼程序。
针对这一难题,笔者认为检察机关可以尝试确定一些专业勘测、检验单位名录,并自行委托这些单位进行勘测、检验工作。
(三)行政机关的履职与刑事侦查的关系
实践中,常常遇到这样的问题,有些案件已经达到刑事立案标准,行政机关将案件移交给公安机关侦查后,便不再履职,甚至有的行政机关利用这一程序逃避履职。产生了行政机关履职与刑事侦查谁先谁后的问题。笔者认为,行政处罚与刑事处罚虽在很多类型上存在竞合关系,但刑事处罚不能也不应该替代行政处罚。特别是在耕地、林地等受到国家保护的资源在被违法使用的情形下,刑事处罚并不能达到保护耕地、林地不减少和恢复的目的,行政机关的履职显得非常重要。此外,很多行政机关认为应该刑事司法程序完结后,才能启动行政处罚程序,该认识缺乏法律依据。但法律法规却也没有关于行政处罚与刑事司法谁先谁后的问题。
针对这一困难,笔者认为,检察机关可以与法院沟通,确定行政公益诉讼在判决时的标准,哪些处罚存在先刑后行的问题,哪些并不存在这样的冲突,从而明确行政机关在案件移送刑事侦查后所负有的职责。
(四)行政机关利用复议、行政诉讼程序拖延履职的问题
实践中常常遇到行政诉讼诉前程序检察建议发出后,行政机关迅速立案,然后利用行政处罚办案期间、复议期间、行政诉讼期间以及申请强制执行期间拖延履职的情形。很多损害国家利益和公共利益的行为具有现实危害性和紧迫性,比如环境污染目前是轻度,过了上述期间变成了重度,这显然会对公益造成更大的损害。
针对这一困难,是否可以对行政公益诉讼作出特殊规定,对于一些紧迫案件,为了避免损害的加大,可以不需要等待复议期间、诉讼期间等期间而直接进入诉讼程序。
(五)行政公益诉讼的长效性问题
实践中,检察机关向行政机关发出检察建议后,为了避免进入诉讼程序,有的行政机关对于一些比较容易履行的职责,迅速履行。但这样的履职具有暂时性,短期性的特点,极易“死灰复燃”,且,这种“复燃”可能是慢慢的,具有持续时间长的特点。若干年后,损害行为再次发生产生了新的案件,此种情形下,检察机关是否需要重新立案,再发出诉前检察建议,才能进入诉讼程序规定并不明确,在实践中缺乏可操作性。
笔者认为,可以对反复发生的损害行为设定一个诉前检察建议生效的时效,减少需反复发出诉前检察建议的程序累赘。
注释:
①周伟主编.《法庭上的宪法》[M].山东人民出版社,2011年出版.
②李卓.《公益诉讼与社会公正》[M].法律出版社,2010年出版.