论环境民事公益诉讼制度的不足及完善

林永生 熊 平

（366000 永安市人民检察院 福建 永安）

一、环境民事公益诉讼的内涵

通说认为公益诉讼是指法律允许的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。界定公益诉讼内涵的关键在于何为“公共利益”，具体到环境公益诉讼，则是理解何为“环境公益”的问题。笔者认为环境公益诉讼是一定地域范围内的社会成员的公共环境权益。环境民事公益诉讼，则是指一定环境地域内的社会成员，包含法律许可的国家机关、社会团体和公民，为维护环境公共利益，鉴于环境已经或可能受到污染和破坏，针对实施该行为的主体向法院提起民事诉讼要求其承担相应的民事责任，并由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。

二、环境民事公益诉讼制度的缺陷

（一）公益诉讼之公益的定义存在争议

尽管2012年修改后的《民事诉讼法》明确了公益诉讼制度，但对公益的定义并未作相关规定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称解释）也仅是笼统的规定：“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，公益的定义仍未明确。

（二）环境民事公益诉讼的原告主体资格规定不明确

《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”同时，《解释》第二条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”综上，法律和司法解释明确了社会组织这一起诉主体的范围和条件，但是负有环境保护监督管理职责的部门、检察机关等国家机关能否提起环境民事公益诉讼尚未明确规定。

（三）环境民事公益诉讼举证难

环境污染损害赔偿实行举证责任倒置，并不意味原告不承担举证责任。原告需承担以下举证责任：一是加害人实施了加害行为；二是对环境污染损害造成的具体损失。对于原告而言，收集上述证据难度极大。如遇地方保护，公益诉讼原告向环保部门调取涉及污染的相关数据几乎是不可能。

（四）环境民事公益诉讼成本高

一般而言，环境污染造成的具体损失数额比较大，原告若向法院提起环境民事公益诉讼，将要承担大额的诉讼费用、聘请律师费用、司法鉴定费用。

(五)环境民事公益诉讼后续程序缺失

《解释》第十九条第二款规定：“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”若原告为社会公益组织，可否领取赔偿款。若原告领取了赔偿款如何使用管理也没有相关规定。负有环境保护监督管理职责的部门在治理和修复生态环境所花费的费用是否由赔偿金支付也没有相关规定。

三、完善环境民事公益诉讼制度的几点构想

（一）构建完备的检察机关公益诉讼制度

一是建议全国人大常委会出台相关司法解释，对《民事诉讼法》第五十五条中的“法律规定机关”予以明确解释，授予检察机关提起公益诉讼的职权。二是建议修改《人民检察院组织法》，明确规定检察机关有权提起公益诉讼。三是建议全国人大常委会修改《民事诉讼法》，将检察机关提起民事公益诉讼的职权和程序予以明确和细化。四是建议出台《公益诉讼法》，系统规定检察机关参与公益诉讼的制度和程序，通过提起公益诉讼强化检察机关的法律监督职能。

（二）改革民事公益诉讼收费制度

我国目前实现诉讼费由原告预付、判决生效后败诉方承担的制度。由于环境民事公益诉讼的诉讼费用、司法鉴定费用数额一般巨大，公民和社会组织难以承受。尽管《解释》规定了原告可依法申请缓交，败诉后视原告的经济状况和案件的审理清流决定是否准许减免，但是原告仍有可能要承担巨大的经济负担。笔者建议民事公益诉讼案件参照执行案件或特别程序案件计件收费。检察机关作为公益诉讼人提起民事公益诉讼，维护的是国家利益和社会公共利益，建议修改法律明确不予收取诉讼费用，其他办案费用通过财政资金予以解决。

（三）制定完善环境污染损害司法鉴定规定

环境污染损害鉴定难、鉴定费用贵是困扰环境民事公益诉讼的原、被告双方的问题，而环境污染损害鉴定需要有资质的专业鉴定机构，采用专业的技术手段，一般的专业组织在资质和技术方面存在一定的缺陷。笔者建议要尽快制定完善环境污染损害司法鉴定规定，规范鉴定机构、鉴定人资质和鉴定程序，为环境民事公益诉讼提供有力技术支撑。

（四）制定完善环境污染赔偿金管理规则

《解释》第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。”诉讼实践中，环境修复资金和服务功能损失等款项的使用规则尚未明确。为确保正确有效使用上述资金，笔者建议制定完善环境污染赔偿金管理规则，由负有环境保护监督管理职责的部门来使用管理，确保资金使用在生态环境修复治理。