资管新规后时代：中国私募投资基金监管的历史变迁

莫冠琴

（100088 中国政法大学 北京）

2018年7月20 日，配合一行两会的《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》（简称资管新规），证监会出台了资管新规细则的配套规则征求意见稿，这就如同一场演出的序章，不仅拉开了未来私募行业重塑与发展的序幕，同时也为此定下了“严监管”的基调。

本文，笔者欲借此话题，细说资管新规后时代，中国私募投资基金监管的历史变迁。

一、私募基金监管——“发改委时代”

1993年8 月，原国家体改委和人民银行支持原中国农村发展信托投资公司率先成立了淄博乡镇企业投资基金，这是我国第一只公司型创业投资基金。而后，20世纪90年代初，随着互联网投资的兴起，其重科技轻资产的模式，决定了它很难从传统金融中获取信贷融资，从而进一步催生了股权投资大规模发展。

当时，发改委从广义创业投资基金的角度，结合国内政策背景，强调支持产业发展，于是在拟定创投基金相关政策时，改名为“产业投资基金”。1996年，国务院领导高度重视并责成原国家计委和有关部门第一时间制定办法，最终国家计委等部委起草了《产业投资基金管理办法》，然未曾正式发布。

2005年11 月，由国家发展改革委等十部委联合颁布了《创投企业管理办法》，正式对创投基金实施备案管理制度。特别是2007年6月，新的《中国人民共和国合伙企业法》开始实施，各地地方政府为鼓励合伙型股权投资基金有序健康发展，出台了种类繁多的优惠政策。

至此，私募投资基金的监管历史主要是沿着发改委线索来叙述，此阶段也被称为“发改委时代”。

二、私募基金监管——“证监会时代”

彼时的中国证监会，与财政部、商务部等多头并进的监管形态，以“阳光私募”切入到私募投资基金监管的主要方向，在国内2007年大牛市和2008年金融海啸的大背景下，推动了“阳光私募”合法化，让国内资本市场的“阳光私募”规模与日俱增。

2012年，人大常委会修订的《中华人民共和国证券投资基金法》（以下称《基金法》）将“非公开募集的基金”纳入到证券投资监管范围之中。值得注意的是，在2013年6月1日之前，中国只有私募股权基金，不存在私募证券基金。因此，私募股权基金归发改委监管，私募证券基金以“阳光私募”形式存在，继而形成了证监会和发改委双头监管私募投资基金的时代。

2013年6月1 日，为了鼓励行业发展、缓和监管矛盾、理顺权责关系，人大常委修订了《基金法》放开私募证券基金，并授权“国务院金融监督管理机构”对私募基金的基金管理人进行规范的具体办法。2013年6月27日，中央编办发文，将私募股权基金的管理权由发改委划归证监会。

自此，私募股权投资基金也正式划归证监会管辖，“证监会时代”不期而至。

三、私募基金监管逆向促进

2013年6月27 日，证监会全面接管私募基金的管理工作，但如何“管”却成为了一大难题。事实上，较为理想的监管方式应是由国务院颁布“私募基金管理条例”，以行政法规的形式统一监管思路，为监管提供依据。

然而，于2014年1月，证监会将私募条例草案提交国务院法制办，因种种原因，未能如期颁布。由此，出现了如下的监管逆向促动的发文现象。

一是，行业自律规则“先声夺人”。2014年1月17日，证监会正式授权中国证券投资基金业协会（以下“基金业协会”）开展私募基金管理人登记等自律管理工作。2014年2月7日，基金业协会也不负众望，根据私募行业发展情况，在监管规则尚未出台之前，先颁布了《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》，对私募基金进行登记备案和信息监测，为私募基金监管打响了第一枪。

而后，自2016年2月开始，信息披露、基金募集等自律规则陆续颁布，期间还发布了内控指引、备案规范等，不断建立并完善“7+2+1+n”的私募基金自律规则体系，使私募基金得以强化规范发展。

二是，部门规章“后发先至”。2014年8月21日，一方面由于国务院私募条例尚未能颁布，另一方面由于证监会对私募基金的监管需要法律依据，因此，证监会发布实施了《私募投资基金监督管理暂行办法》，这让在粗放式发展20多年的私募投资基金，终于迎来了第一个纲领性文件。

2018年4月27 日，为规范金融资管业务，统一监管标准，经国务院同意，一行两会联合印发了《资管新规》。而在私募方面，证监会更是在2018年7月20日，发布资管新规配套细则征求意见稿——《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法（征求意见稿）》及《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定（征求意见稿）》。

三是，行政法规“蓄势待发”。从法律位阶上来看，《资管新规》只是部门规章文件，低于法律和行政法规，而法律文件《基金法》并未对私募基金做太多的细化规定，主要是以指导性规范为主，可见当前私募投资基金专门法律、行政法规仍然缺失。虽然在2017年8月30日，国务院法制公发布了《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》，共计11章58条，分别从私募基金管理人和托管人的职责、资金募集、投资运作等方面确立了监管规则，但其至今仍未正式出台。

不过，相信私募条例或能在今年“蓄势待发”。因为在2018年3月14日，国务院发布的《国务院办公厅关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》中，已将《私募暂行条例》列入国务院2018年立法工作计划中。

至此，从中国私募投资基金监管的历史变迁中，不难看出私募基金的监管规则是从无到有，从松到严，从碎片化到系统化的发展阶段，监管和市场的配合与角力在当下显现得淋漓尽致。其实，资管新规后时代，强监管的背后，是为了避免某些不合规行为搅乱市场，规范市场乱象，促进行业健康发展，共存共荣。