论环境政策与环境法律在环境治理过程中的耦合与互动

王建斌

（730070 甘肃政法学院环境法学院 甘肃 兰州）

环境政策与环境法律作为实现环境治理的两种手段，它们可以实现双向互动与弥补在环境领域治理的过程中，各自单方面的不足与弊端。要理清两者的关系，首先来看“政策”与“法律”的关系，政策的制订主体是国家政权机关、政党组织、其他社会政治集团等，它是为了实现某一特定时期的利益，以政策导向为主的权威形式标准化做出具体的规定。法律的制订主要是享有立法权的立法机关行使国家立法权，依照法定程序制订、修改并颁布，并由国家强制力保证实施的基本法律和普通法律总称。以上通过对“政策”与“法律”的概念的辨析，我们不难看出法律的制订主体相对单一，而“政策”的制订主体相对比较灵活。政策与法律的边界在《环境法》领域中，二者通常是相互渗透的。一方面，纵观我国《环境法》发展的历程，从十四大报告中提出来的，加强环境保护和控制人口增长作为我国的基本国策一并表述到后来的十九大报告。我们不难看出，环境政策在相当长的时间里起着至关重要的作用，通常是环境问题的出现倒逼环境立法的出台。在很长的一段时间内，环境政策在特定历史时期发挥着不可替代的作用。一方面，环境问题的日益严峻的形式需要我们去及时应对，这就需要我们的环境法律体系的加强与完善；另一方面，受制于国际环境保护活动的影响，包括联合国斯德哥尔摩人类环境会议、联合国里约与发展会议等一些系列的影响，无不对中国《环境法》的发展产生了重要影响。环境政策与环境法律作为一种治理环境问题的手段，二者在区域治理过程中发挥着不可替代的作用。相较于传统的非此即彼的观点，认为法律与政策是有着严格的界限的，法律人追求的应该是法律的完善而摒弃政策这种过多的以行政主导型的环境治理理念。但是作为一种交叉性特别强的学科，需要兼顾环境政策与环境法律的协调发展与配合。

一、环境政策与环境法律的联系与区别

环境政策与环境法律的关系，前言稍有提及之处，但没有论及根本。环境政策作为公共政策的一部分，它体现出了以行政主导为主的环境治理理念。在传统的观念中，大多出现的观点认为政策与法律共同作为上层建筑的一部分，他们二者之间是有着严格的界限的，不能一味依赖政策，而是应该将成熟的环境政策以环境法律的形式来固定下来。在环境治理的过程中，环境政策的出台往往起着“试错”的过程，环境政策在某种程度上担当试行法，一般以先行政策试点，降低可能出现的风险，降低立法成本。环境政策往往承担着环境法律的试验功能，体现在《环境法》上，就是环境政策的法律化与环境政策的合法化现象。在《环境法》发展的历程中，不难看出环境政策与环境法律在我国法治实践中的交织作用。通常是环境问题的出现没有及时有效的环境法律的出台去有效应对，导致环境问题的出现没有从源头上得到防控。为了弥补环境法律的滞后性和应对性差等特点，环境政策往往以行政主导为主的特点去灵活高效的解决突发环境治理过程中的各种层出不穷的新问题。环境政策法律化的本质要求是通过将一些试验成熟的政策以法律的形式来固定下来，将环境政策以环境法律的形式固定下来去形成普遍试用的法律规范，从而更好的指导环境问题的有效解决。其实，作为环境治理过程中现阶段不可或缺的两种手段，无论是环境政策还是环境法律，二者殊途同归只是作为环境治理过程中的手段，环境政策与环境法律都有逻辑上的不足之处。这就需要我们以一种非线性思维去看待二者在环境治理过程中的功能与价值。一般来讲，能环境法律化的政策通常情况是具体的环境政策，抽象环境政策很难直接上升为环境法律。这中间，有些政策可以反复试用与应对性较强的特点，在应对环境问题时各种条件已经成熟，所以可以直接将具体环境政策上升为环境法律。可以法律化的政策其内容规定首先是必须正当化的，合法化的。因此，环境政策要想直接上升为环境法律，环境政策的前提条件是其具有合法性与可行性，在环境治理的过程中经过反复试用，已经占据了环境治理过程中的主导理念。环境政策向环境法律转化时，其必须合乎正义要求。普遍意义上的道义标准的规定是，良法的规定必须符合于公平正义的要求等。按通常观点来理解，环境政策转化为环境法律，其也是反多数难题的。我们知道，良法是实现法治的必要条件，这就需要其具有公开性、稳定性，可以为广大公众所理解。因此，可以为广大人民群众所接受的环境政策才可以进入环境法律。只有当环境政策可以具体化为权利与义务的法律，环境政策的内容才是稳定的、可以固化为的。首先它自身必须具有一定的正当性，这也就导致在现实生活中，环境政策上升为环境法律的过程中，它需要具备一定的时机条件。环境政策经过时间的检验具有稳定性才可以逐步通过法律的形式将它固化下来，形成环境法律。基于此，环境政策转化为环境法律必须经过实践的检验具有可行性才可以。

二、环境政策的法律化与环境政策的合法化

环境政策与环境法律属于不同之间的系统，两者共同隶属于环境治理过程中的两种手段，共同的目的即是为了实现环境治理的结果朝着更好的方向去发展。如何实现不同系统之间的沟通与对话，实现环境治理过程中的标本兼治。当环境政策与环境法律的调整对象具有耦合性时，在实行的现有环保领域如何协调与治理，需要我们正确看待二者的关系。每一个系统都有属于自己的内在价值，如政治系统具有原本的价值，而法律具有相对独立性。尤其体现在《环境法》领域中，党的环境政策起着指导作用，如何在环境政策与环境法律交叉性特别强的《环境法》领域中寻找二者的平衡与协调机制显得尤为重要。在此理论上，有学者基于环境法学科交叉性特别强的特点，提出环境政策型立法。这是对传统领域非此即彼的观点的回应，因为作为一门新型学科，《环境法》在实现环境治理过程中还存在着好多问题与挑战。面对这些新型领域层出不穷的问题，需要我们及时去应对。基于环境政策法律化的程序和成本考虑，环境政策法律化需要正当合法的程序。在法学研究当中，程序正义和实体正义是相辅相成的，程序具有为实体服务的功能，环境政策向环境法律转化的过程中，它自身必须具有合法性，使转化过程具有正义性。因此，环境政策法律化需要进行成本效益分析。我们知道效率越低的法律越来越依赖于政策，但是这并不代表环境政策与环境法律二者之间没有严格的独立作用。环境政策合法化，要求我们既不能过分倚重环境政策，也不能过分强调政策而影响环境法律的框架。环境政策的法律化论证，以及二者之间的边界的问题的论证，总而言之，需要我们把握一个度。环境政策体现出环境法律，这点可以参考国外环境影响评价制度。

三、环境政策与环境法律在我国法治实践中的交织

在环境治理过程中，环境政策大量涌现出现，按照社会系统理论，我们要认真研究环境政策与环境法律区分是常态还是连接是常态，以便更好的发挥二者在环境治理过程中的重要作用。按照社会系统理论的观点，环境输出大于环境输入。通过社科法学研究的范式来看问题，可以发现许多新的研究视角。社科法学有一种观点，站在法学之外看法学，反映在环境法学的研究当中。我们可以采用系统论的观点来看待环境政策与环境法律的耦合与区分，从而来达到“感觉闭合”。那如何将二者之间的耦合点建立起来，分析他们共同面对的一些外部环境因素，值得我们深入探讨。在生态补偿领域，不难看出政策手段明显大于法律手段，面对两者的冲突，需要我们建立完善的系统去有效应对。一个成熟的政策不能及时上升为法律，还有穿插于其中的环境部门利益之争，政策不作为等原因。如湿地保护法领域还存在着许多亟待解决的问题。这其中，政策自身不合法的一面如何防范，需要我们在认真辨别的基础上妥善解决。我们知道政策有宏观政策、具体政策。体现在《环境法》中，具体政策是对微观法律的落实。相比政策的灵活性与针对性较强的特点，法律自身还有许多问题，如法律固有的弊端，它的僵化性体现的比较严重，需要法律应该及时的立、改、废。在法理学方面中，德沃金·庞德认为政策也是法律的一个要素。在西方国家和我们国家不同，西方社会视角更多的是考虑法律下的政策。作为环境治理的两种手段，现阶段环境政策与环境法律都有其不可或缺的一面，共同服务于《环境法》治理的过程中。

[1]郭武,刘聪聪.在环境政策与环境法律之间——反思中国环境保护的制度工具[J].兰州大学学报(社会科学版),2016,44(02):134-140.

[2]刘超.环境法律与环境政策的抵牾与交融——以环境侵权救济为视角[J].现代法学,2009(01):65-74.