情况说明等非格式化文书的性质认定及法律规制——以某行政许可案为例

邵慧彬

（317100 浙江省台州市三门县人民法院 浙江 台州）

一、案情介绍

原告：项某

被告：L市D镇人民政府。

案外人朱某与本案原告彭某因2004年的两份借条发生纠纷，于2006年7月向L市公安局经济案件侦查大队报案，称原告涉嫌诈骗，L市公安局经济案件侦查大队于2006年7月20日立案，经侦查后认为不存在诈骗事实，于2008年1月14日撤销案件。2016年，案外人朱某就该借贷纠纷将彭某诉至L市法院。

2016年3月8日，案外人朱某来到L市公安局经济案件侦查大队，要求出具案件的相关证明，3月29日L市公安局经济案件侦查大队向朱某出具了一份《关于朱某控告彭某合同诈骗案的情况说明》，情况说明载明“朱某在2006年7月19日来我大队报案，称自己在2002年6月、7月，2003年1月份三次借款给彭某，共计人民币38万元，并分别写有借款协议及借条。朱某控称在2004年8月借款到期后，彭某在重写借条时将两张分别是20万元和18万元的借条写成20元和18元。L市公安局于2006年7月20日立案，进行侦查后，于2008年1月14日撤销案件。朱某在2016年3月8日来我大队要求出具案件的相关证明时，我大队告知朱某案件已于2008年1月14日撤销案件”。该情况说明作为案外人朱某诉本案原告彭某民间借贷纠纷一案的证据，被受理该民事案件的L市法院予以采信，且L市法院调查后未发现被告其他告知朱某刑事案件处理情况的依据，故未采纳本案原告彭某超过诉讼时效的抗辩，最后判决本案原告彭某需支付案外人朱某借款本息。

原告认为，情况说明的最后一句有违案件事实。在案件于2008年1月14日被撤销后，被告就已电话告知了朱某，并非说明中所称的2016年3月8日朱某来大队要求出具证明时方才告知。因被告违法出具说明，人为地帮助朱某延续了借条诉讼时效，且被法院采纳，致使原告案件败诉、财产损失。故请求撤销被告下属的经济案件侦查大队于2016年3月29日出具的《关于朱某控告彭某合同诈骗案的情况说明》。

二、案情发展

本案原告彭某以被告L市公安局出具的情况说明致其在与案外人朱某的民间借贷纠纷案件中败诉，造成其财产损失为由，向本院提起诉讼。

本院在受理后，经讨论，认为被告出具的情况说明仅仅是对被告在履职过程中的具体事实的陈述，并不涉及对相对人及本案原告即利害关系人权利义务的处分，应当属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，欲驳回原告起诉，后原告向本院申请撤诉，本院依法准予原告撤诉。

三、案情分析

本案系因被告L市公安局经济侦查大队出具的情况说明引发，后本案原告撤回起诉，案件结案。该案虽已了结，但在实际行政过程中，行政机关向行政相对人出具说明、证明等非格式化文书的现象屡见不鲜，由此引发的纠纷也不在少数。

1.非格式化文书的规制

虽然司法是维护公平正义的最后一道防线，从目前看，司法对于行政起到了良好的监督作用。但是行政机关的多面性及专业性，也需要司法保持一定的谦抑性。行政机关在日常行政管理过程中发挥着巨大的作用，司法过多地干预行政也容易造成行政机关裁量权的僵化和行政效率的降低。

通过对行政诉讼受案范围的探讨，将一部分作出非格式化文书的行为纳入司法审查的范围，通过司法审查来规范行政行为，以诉讼途径对当事人实现救济。但是对于另一部分被排除在司法审查范围之外的非格式化文书，应当如何规制，亦是需要探讨的话题。

2.制定权力清单及负面清单

随着管理型政府向服务型政府的转变，国家越来越注重简政放权，2014年2月，国务院向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，明确各部门的审批权限，极大地方便了人民群众，也减少行政机关的工作量，获得了社会的一致好评。因此，根据各行政机关职能，制定相应的权力清单及“负面清单”，明确行政机关的相关职权，能够更好地督促行政机关依法行使职权，也能够有效防止行政机关滥用、超越职权出具非格式化文书的出现。另一方面，部分非格式化文书的效用，可以通过其他的格式化文书予以替代。如出具房屋所有权登记的证明，其明显可以由更为规范的房屋所有权证予以替代。近些年来，有关行政部门也正有意识得在逐渐减少非格式化文书的出具，如公安部等12部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》于2016年9月1日起施行，其中明确规定了派出所不再出具“公民曾用名”、“公民性别”、“公民身份号码”等20类事项证明，正是减少非格式化文书出具的一大反映。

3.制定出具非格式化文书的程序办法

“程序是法治和恣意而治的分水岭。”程序在依法行政具有重要的价值。对于一些确有必要出具的非格式化文书，尽快建立相关的程序办法予以规制。从出具机关的职能、出具条件、出具的流程、出具的形式、出具的效果、违法出具的责任等多方面规范非格式化文书由谁出具、如何出具、怎么出具的问题。一方面，程序的价值能够有效地限制权力的使用，另一方面，通过程序将不具有范式的非格式化文书规范化，也是依法行政的必然趋势。

非格式化文书作为行政机关行使其行政管理职能的一种手段，在现阶段而言，仍有其存在的必要性。但是过多的非格式化文书必然加重了行政机关的行政压力，也为行政职权的滥用、乱用创造了可能，因此，减少非格式化文书的出具，从非规范化到规范化的转变，必然是日后依法行政征程中的一大趋势。一方面，通过司法监督和规范行政，倒逼行政机关依法行政，另一方面，通过行政机关的内部约束来规范行政行为，无疑是推动法治政府的有力手段。