司法责任制改革下检察委员会的运行

林 婷 柏水英 钱冰青

（314300 浙江省海盐县人民检察院 浙江 海盐）

在司法体制改革的大背景下，作为检察权运行机制改革重要举措的检察官办案责任制正在全国积极实践。随着改革进程的加快，检察委员会制度因其自身存在的缺陷在一定程度上阻碍了价值最大程度的体现，其与检察官办案责任制之间的矛盾也逐渐显现。检察机关目前亟待解决的问题是如何在司法责任制背景下完善检察委员会的运行机制。

一、检察委员会制度的价值

人民检察院检察委员会是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是各级检察院进行科学民主决策的法定组织，是人民检察院的业务决策机构，是人民检察院实行民主集中制，坚持集体领导的一种组织形式[1]。检察委员会制度来源于《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等制度，其主要职责在于讨论决定重大事项、重大问题和重大疑难复杂案件，对检察工作具有指导、监督、评价等重要作用。

（一）检察委员会制度符合民主集中制组织原则的需要

检察委员会制度是司法民主的一种表现形态。检察院相较于行政机关或法院这一纯粹的司法机关而言，其同时具有行政属性和司法属性，检察委员会的集体决策最大限度地发扬民主，更好地集中群体智慧，集思广益，弥补个人知识和能力的不足，并且提供群体决策的校验机制，强化检察决策的可接受性。

（二）检察委员会制度符合检察权配置和运行的规律

检察权是集行政、司法、监督为一身的复合性权力。随着近年来检察委员会制度的不断调整和完善，其司法属性也在不断地增强。漫长的司法历史实践证明，检察委员会制度既有效保障了检察权的依法行使，更保障了中国特色社会主义法治体系的有效运行。检察委员会制度与检察权配置和运行具有高度的默契性。

（三）检察委员会制度保障检察权的依法行使

在社会主义初级阶段的基本国情下，检察权的依法行使会遇到各种各样的干扰和阻碍，而目前又缺乏对检察官及其家属的有效保护制度。因此，对一些具有重大社会影响和涉及社会敏感话题的案件，应当由检委会作出决定，这样既在一定程度上保护检察官，又能由检察委员会对此类案件的处理直接把控，有效阻止社会人情对于检察官的干扰，防止其犯下方向性的错误。

二、司法责任制改革下检察委员会存在的问题

深化检察改革,要坚持问题导向,加强重点难点问题的研究论证[2]。司法责任制改革后，检察委员会在运行过程中暴露出诸多的问题，阻碍其在实践中发挥实效价值，这点在基层检察院表现尤为明显。目前基层检察院检察委员会存在的问题有几下几点：

（一）检察委员会办事机构设置专业化不够

在机构设置方面，因为现有制度对是否设置专门的检察委员会办事机构没有硬性规定，由此导致各级检察院对于检察委员会的设置多种多样，有的基层院将检察委员会的办事机构设在研究室,有的设在案件管理部门,有的设在办公室，这种现状导致上下级院办事机构间关系相对松散，工作机制不好理顺，对口指导和部署工作难度大。在人员配置方面，普遍出现短缺的现象，基本都是由一人专职或者兼职，有些甚至由行政人员担任。一人兼职，受精力、能力所限，难以对办事机构工作给予足够重视，有的连最基本的会务工作都不能胜任，更何况实体性审查等更高要求的工作了。行政人员因为缺乏一线办案经验，很难把握制度的基本运行。

（二）检察委员会履职能力缺乏

1.检察官专业化精英化的要求与检察委员会专业化水平不够之间存在矛盾

司法的专业性要求司法主体具有扎实的专业功底、丰富的办案经验以及熟练的专业技能，作为检察机关的重要业务决策机构，检委会的专业化水平直接影响决策的正确性、效率性。司法责任制改革后，检察官的专业化、精英化要求更加突出，随之出现的是检察委员会的专业化水平无法跟上的问题，作为检察权的最高决策机构，专业性不足则会导致决策水平不高。

第一，委员选任过于注重行政化。委员资格多集中在行政资历、党组成员、机构负责人等行政等级方面，而真正一些专业素质过硬、业务水平较强的检察业务能手因行政级别不够被排除在外。第二，委员任期无限制。法律未明文规定委员任期，检察委员会也没有换届的说法，而并不像人大代表制度一样有年限。委员除调离、退休等原因，很少被免职，这样就导致年富力强的青年干警不能及时充实到委员岗位，检察委员会组成人员更新不畅。第三，委员履职无考核。对于委员的履职情况、履职能力、履职水平等缺乏系统性的考核，委员在开会前是否准备充分、议事议案水平高低等都无法评价，造成委员的知识储备更新不足，自我更新知识的压力不足，加之部分委员并不处于司法办案一线，长期脱离业务，导致检察委员会整体业务水平无法提高。

目前在检察委员会作出决议的过程中，个别委员在集体讨论过程中发表意见过于简单，或者由于业务水平限制而一味应承承办检察官的意见，但是即使这样也很少承担责任，现有制度对检察委员会作出的决议的整个过程缺少一套监督机制，这显然于权责相统一的司法要求不符。这种办案与决策错位、权力与责任脱节的工作机制在现实中就可能出现影响案件质量、降低办案效率、无人承担责任的情况出现。

2.检察官办案责任制与检察委员会责任承担制度之间存在矛盾

检察委员会在检察机关体制架构中属于决策机构，有权决定重大、疑难、复杂案件的处理，经检察委员会讨论后作出的案件定性等法律问题，检察人员必须按照检察委员会的决策执行。依照《人民检察院组织法》的规定，检察委员会和检察官办案组的关系应当是命令和执行的关系。司法责任制之后，检察官被赋予更多的司法能动性，成为“独立办案、自主决定、独立负责”的司法权责主体。检察委员会讨论案件实行民主集中制，讨论决定应当由集体负责，如果出现决策错误，应当由检察委员会担责。然而到底如何追究检察委员会的责任目前尚不明确，并且还存在“集体负责而最终无人负责”的情况。由此使得检察官和检察委员会之间的关系发生根本性的动摇，检察官办案责任制和检委会责任承担制度之间极易出现以下矛盾：其一，当检察人员遇到疑难复杂案件时，为避免承担责任，一律交由检察委员会讨论，将检察委员会的讨论意见作为最后的意见执行，转嫁责任承担主体，使得检委会成为责任的“避风港”；其二，真正碰到疑难复杂案件或敏感性话题案件，检察委员会对案件是否作出决议，都不会承担责任。检察委员会对案件不做决议，那根本无责任可寻；检察委员会对案件作出决议，但最终因为追责机制不健全而无法追责。

（三）检察长与检察委员会在决策权行使中存在的矛盾

从检察权的顶层设计来看，检察机关内部在权力分配上逐渐倾向于制约监督与多元民主化管理的理念[3]。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》将原来由检察委员会讨论决定的案件事宜修改为由检察长或检察委员会决定。规定的初衷是好的，该规定同时保证了检察机关内部决策的民主和效率，然而在实践操作层面就出现很多问题，导致检察长的权力和检察委员会的权力范围缺乏明确的区分。该规定暗示了检察长基于司法效率的考虑对提交检察委员会讨论的案件可以进行截留，因为在程序上提交检察委员会讨论的案件必须经检察长批准。如此一来，一定程度上就使得检察委员会在案件审议上受限于检察长的决定。根据《人民检察院组织法》的规定，检察委员会实行民主集中制，在检察长主持下讨论决定重大案件或者其他重大问题[4]。据此，检察长在检委会讨论决定过程中，应当起着主持人的作用，把握会议的进程与方向，但实践中检察长统一领导人民检察院的工作，检察长的意见具有很高的权威性和终局性，很大程度上影响着检察委员会的最终决策。

三、司法责任制背景下检察委员会的完善

（一）统一检察委员会办事机构设置，规范检察委员会委员的选任制度

借此次司法责任制改革，应当从上而下统一办事机构的设置，可继续与其他部门合署办公，也可单独设立办公室，名称统一为检察委员会办公室。机构定位于检察委员会日常工作运行机构，根据检察委员会的授权开展工作，对外代表检察委员会并对检察委员会负责，接受检察委员会和检察长的领导监督。办事机构根据工作需要，可配备检察官和检察官助理、书记员，要求专业素养良好、法律政策水平高超、司法办案经验丰富。

明确检察委员会委员的选任条件，除检察长、副检察长之外，其余院领导并不必然成为委员。其他委员应当采取公开竞选的方式，择优选聘。在委员会委员满员的情况下，可以选拔部分年轻干警列席检察委员会，不仅增长年轻干警的业务素质，而且为检察委员会下一届的选任储备人才。应当明确委员的任期以及换届的相关规定，同时规定委员在任期内有出现违反法律或者相关规定的情况，应当引咎辞职或者提出罢免。建立对委员参与情况、发言质量等指标进行细化考核机制，要求委员在审议时提交书面意见，明确阐明本人意见、理由及法律依据，防止人云亦云、随波逐流。

（二）建立检察委员会委员担责机制

对于上交检察委员会讨论的案件，员额检察官与检察委员会之间的关系应当是“案件汇报”与“决策”的关系。即在办案过程中，案件的承办检察官对普通案件存在事实认定或者证据上的困扰时，可以将案件上交至检察委员会。此时检察委员会应当就承办检察官汇报的案情对该案的定性、处理等作出最后的决定，而检察委员会讨论所作出的决定对承办检察官具有约束力，承办检察官依照检察委员会的决定执行。此时案件的责任由检察官转换成检察委员会。

通过进一步完善组织条例和相关责任追究办法等方式，明确检察委员会委员执法过错认定、责任划分、追究程序，做到追责有据。同时加强检察委员会记录的效力，将集体责任分别具体到个人，明确责任链条，做到追责有效。应当根据委员作出错误决策时心理状态追究责任，区分“故意”、“过失”等状态。对于委员徇私舞弊、徇私枉法而故意作出错误决策和由于重大过失导致错误决议的，应当基于过错原则予以追责。同时应当保障委员的基本言论豁免权，防止责任成为自由言论的枷锁[5]。

（三）理顺检察委员会和检察长的关系

检察长具有的决策权应当与检察委员会的决策权相分离。对于检察委员会讨论重大案件或者重大问题时，检察长应当担任主持人的角色而并非决策人的角色，强调检察委员会审议时应当按照法定程序严格进行，重视委员“表决”这一环节，即要通过正式的表决，由检察委员会办事机构计算表决票数，严格按照民主集中制的少数服从多数的原则来讨论案件和事项，将最后表决结果作为决定予以执行。

为了制约检察长对个案的干预，可以建议议案提请备案制。对于承办人拟提交检察委员会审议的案件，如果检察长不同意上会讨论，必须由检察委员会办事机构如实登记备案。