日本公团住宅制度与启示*

2018-01-22周建高王凌宇

中国名城 2018年7期

周建高王凌宇

房地产既是影响经济起伏的重要因素，又关系到民生和社会公正问题，因而成为社会问题和政治问题。2015年底的中央经济工作会议把房地产去库存作为五大经济任务之一，2016年在经历了部分城市房价过快上涨后，年底中央经济工作会议为抑制房地产泡沫又防止市场出现大起大落，提出了加快研究建立住房的基础性制度的任务。我国学界关于住房的研究众多，但以建筑技术、城市规划、不动产投资等工程、经济视角的研究为多，生活质量、社会公正等视角的住宅政策研究较少。对海外住宅制度和政策的关注以欧美为主，其它国家很少。对日本住宅制度、政策的论文有数十篇，其中关于低收入者住房保障的公营住宅、与金融相关的住宅金融公库的文章相对较多，而对支援社会中间层的制度例如公社住宅、公团住宅的研究成果罕见。中国知网显示的以“公团住宅”为题公开发表的住宅政策文章迄今为止只有3篇，都是简略介绍，另外还有1篇硕士论文。关于公团住宅制度的专题研究基本上还是空白。在城市化快速发展、住房问题成为社会焦点的当下中国，探讨日本如何解决城市化热潮中工薪族住房问题，很有必要。日本住宅公团自设立迄今已经60余年，随着经济社会变化，机构名称、业务内容也经历过多次更改，现在称作“都市再生机构”或“UR都市机构”，主要业务是通过制定规划、支援民间企业进行城市更新[1]。本文以公团住宅为例，探讨日本支援中间层住宅政策的背景、内容、成效和意义等，希望为中国建立住房制度提供借鉴和参考。

1 公团住宅制度经纬

1.1 住宅公团的成立背景

战后若干因素使日本住宅供需矛盾尖锐。首先是人口和家庭数量剧增，大批军人复员、因殖民地丧失导致海外移民回归，战后不久出现了婴儿出生高峰。1954年日本人口8,823.9万人，比1945年增加了22.3%。社会变迁中家庭小型化，使家庭数量增长率超过人口增长率，1950-1960年普通家庭数量增加了36.1%，10年间增加的数量是上个10年的2.68倍。其次是城市化的快速发展。战后经济恢复过程中人口涌向城市，1945-1955年日本城市人口增加了152.4%，城市化率由1945年的27.8%急剧上升到1955年的56.1%。②城市数量增加、规模扩大，1950-1955年间东京、大阪和名古屋50千米半径圈人口数量增长率分别是21.7%、15.5%和8.7%，远高于全国平均的7.3%。三大都市圈增加的人口数量占全国增加量的64.7%[2]。战后初期本来就存在住宅严重不足的问题，城市人口的快速增长使住房供应更加紧张。当时人均住房面积不足2.5畳（每疂是1.62 m2）的达到4成。多数人居住的是没有浴缸、只有一间（近10m2）或者两间（共约16m2）寝室的木造长屋或者木结构租赁公寓[3]。住宅不足在城市特别大城市表现得尤为突出。

日本1950年设立了住宅金融公库，为国民建造或购买住宅提供金融支持。1951年随着《公营住宅法》颁布，建立了对于低收入阶层的住房保障制度建立。1955年日本政府在研究东京、大阪、名古屋这三大都市圈发展规划时，认识到住宅不足将是突出的社会问题。公营住宅以最低收入者为对象，建设资金依赖国家财政补贴，难以大规模建设，而且以地方政府为主体，只解决本地人的住宅困难问题。从农村汇集到城市的大量工薪族即社会中间层的居住问题缺乏政策支持。因此1955年3月成立的鸠山内阁把扩充住宅政策作为首要任务，同年7月颁布了《日本住宅公团法》，随后在建设省（国土交通省前身）设立了住宅整备公团（简称住宅公团或公团）。住宅公团与住宅金融公库、公营住宅一道成为战后日本住宅政策的三根支柱，在改善国民居住条件方面发挥了重要作用。

住宅公团就是为满足人口向城市大量集中之际出现的庞大住房需求，主要以支援工薪族解决居住问题为目的而产生的制度。

1.2 住宅公团的设立及其业务

1955年7月8日《日本住宅公団法》的颁布标志着住宅公团制度的成立。“公团”是日本对企业化经营的垄断性事业机构的称呼，日本住宅公团成立时资本金四分之三（60亿日元）由国家投入，四分之一由东京、大阪等大都市投入。公团委员由建设大臣任命，任期二年，没有报酬，可以连任。法律上视作准公务员。最初法律规定公团的业务领域是住宅和宅地的建设、租赁及其管理、让渡，与住宅区相关的配套设施和公共设施的建设、租借或管理、让渡，土地区划整理，以及它们的附属业务。公团的预算、事业和资金计划都必须提前获得建设大臣许可，每年度的财务表必须在决算完成后两个月内提交建设大臣，得到其认可后必须立即在官报上公布。公团的业务范围随经济社会变化而变迁，最初公团还有为驻日美军职员提供租赁住宅的任务。

简言之，设立公团的目标有二，一是在大城市地区建设供工薪族居住的房屋，二是从事城市特别是新城开发。

1.3 公团的住宅建设成就

住宅建设是公团的首要任务，公团建设的住宅称作“公团住宅”，有租赁住宅和销售住宅两类。公团住宅建设的高潮在1955-1975年间，适应了经济高速发展时期大量从农村向城市迁徙的中等收入工薪族的居住需求。政府向住宅公团提供了大城市郊区的集合住宅建设用地。

1.3.1 公团住宅的种类

公团住宅分三种：（1）租赁住宅（赁贷住宅）。其中又有团地住宅、一般市街地住宅、再开发市街地住宅三类。（2）长期特别销售住宅（分让住宅③）。（3）租赁用特定销售住宅，指公团建设后出让给土地所有者以便其经营出租业务的住宅。住宅类型以公寓楼（集合住宅）为主。现在对租赁公寓称作“UR赁贷住宅”、“都市机构赁贷住宅”等。团地住宅指成片建设的居住小区住宅，一般是钢筋混凝土结构的集合住宅，也有少部分是木结构平房的独栋住宅（例如广岛市的四季丘团地、长野县企业局建设的若槻団地等）。集合住宅的住栋形态既有高层住宅，也有5层楼房、2层的阳台屋，还有星型住宅楼。

在经济高速发展阶段，住宅建设集中于大都市郊外，用地主要是收购农地转用为住宅地的。郊区居住的发展造成了人口在中心城区周围地带集聚，大量人口在郊外住地与市中心就业岗位之间移动，带来了通勤时间长、车厢拥挤的通勤难。为了缓和这种现象，充分利用市区闲置空间，住宅公团1960年代开始在市区建设住宅，这就是市街地住宅。

1.3.2 公团住宅事业

住宅公团1960年代在首都圈、京阪神圈的郊外开发的团地上建设了大量集合住宅，著名的如东京郊外的多摩新城、大阪郊外的大阪新城。1970年代因全国性住宅不足问题的解决，城市住宅需求下降，日本住宅公团1981年与宅地开发公团合并成立了住宅都市整备公团（住都公团），把业务重点转移到宅地开发上。1999年住都公团更名为都市基盘整备公团，在2001年开始的特殊法人整理改革中，都市基盘整备公团的业务与地域振兴整备公团的地方都市开发整备部门合并，根据2003年6月通过的《独立行政法人都市再生机构法》，于2004年7月1日设立了独立行政法人都市再生机构。再生机构基本不再从事住宅建设，主要业务是都市基础设施的建设，和对过去建设的租赁住宅的管理。公团的住宅建设事业到2001年就终止了。

从公团历年住宅建设实绩看，1966-1980年是大规模建设阶段。1966年完成的租赁住宅和销售住宅合计33,669户，比上年增加了50.0%。1981年后每年建设数量显著减少。迄2004年6月底，住宅公团累计建设了约155万户住宅。其中租赁住宅85.32万户、占55.1%，销售住宅占30.11万户、占19.4%，租赁用特定销售住宅计39.57万户，占25.5%[4]。在迄2011年3月31日历年完成的总数760,151户团地住宅中，1955-1964年的完成量占8.2%，1965-1974年间的完成量占44.0%，1975-1984年间完成量占19.9%，1985-1994年间完成量占11.0%。可见第二个10年是公团住宅建设的高峰期。1965-1984年20年完成量占全体的63.9%。从地区分布看，首都圈的团地数量占总数的52.7%，住宅户数占总数的55.8%。三大都市圈以外地区的团地数量仅占16.1%、住宅数量仅占9.8%。④显示了大都市圈是公团住宅的主要布置点。

2 公团住宅的作用

作为适应城市化发展、解决社会中间层住宅问题的官方机构，随着城市化的完成、国民住房问题的解决，日本住宅公团机构名称、业务内容经过多次改变，目前已经从住宅的建设销售中脱身而主要从事城市更新改造，“公团住宅”的名称也被“机构住宅”代替。公团住宅在解决城市化浪潮中大量新市民的居住问题上发挥过重要作用。

2.1 解决城市化过程中大量中间层的住房问题

住宅公团对于确保大都市圈的中间层居住、改善居住水准等方面发挥了重要作用。利用者以年轻人群体为主，半数以上是工薪族。公团住宅主要分布在东京、大阪、名古屋、福冈大都市圈。建设高潮在1955-1975年间，这20年中每年建设的住宅总数中租赁住宅所占比重都在3/4以上，这适应了城市化高潮中大量蓝领工人对于居住的迫切需求。租赁型公团住宅从一开始就让居住者可以长期负担房租，房租不与经济高速发展阶段收入增长挂钩，被控制在收入中较低的比例。据调查，住宅单位面积月租金（日元/畳），包括公团住宅在内的公共住宅显著低于市场租金。以设备专用民间租赁住宅为参照系，公共住宅在1963年、1968年和1973年的月租金分别相当于同年民间住宅的63.8%、52.3%和44.2%。在经济快速发展时期，因土地价格、材料价格上涨导致住宅建设成本提高，租赁住宅的租金也水涨船高。相对于民间住宅，公共住宅的租金涨幅较小。另一方面，销售型住宅入住者在还贷期间房贷负担较重，但30年房贷还清后，只需向小区物业支付管理费和向楼栋保全会支付修缮公积金，费用只有同样类型租赁房屋的几分之一，负担不大。从平均的住宅价格与年收入之比看，1987-2000年的14年间，最高是6.8，超过6.0的共6年；5.0-5.0之间者5年，另外3年在4.0-4.9之间，最低的为 4.1[5]。

2.2 引导生活方式的变革

公团住宅还与公营住宅一起给日本社会带来了生活方式的巨大变革。

日本传统城市住宅空间面积小，没有功能分区，都是木结构。公团集合住宅的建设带动了民间建设非木结构住宅之风，推动了日本住宅质量和居住生活质量的提高。公团住宅建设中，以工业化方式设计、建造住宅，降低了生产成本，提高劳动生产率，而且提高了住宅质量。在20世纪五、六十年代，团地住宅成为理想居所，受到打算在大都市就业、结婚成家的年轻夫妇的极大欢迎，供不应求。公团住宅还影响了社会和文化。新闻界1958年开始广泛使用“团地族”一词，指年轻、收入较高而在公团住宅中生活的双职工小家庭群体。住宅公团还催生了一些与团地生活相关的新概念，例如“团地妻”“公团大道”“公团尺寸”“公团样式”等。

2.3 促进城市化发展

公团在主要为中等收入阶层建设住房的同时，还积极从事土地整理和城市公共设施建设。集中建设的团地居住密度较高，道路、公交等基础设施建设比较高效。住宅公团为首，加上一些大型民间不动产开发商的共同努力，大规模居住区建设、新城开发中，不仅建设住宅，还建设公共空间、公益设施，例如大面积的绿地和公园、道路、停车场、儿童游乐场等，创造了良好的居住环境[6]。

2.4 公团住宅的社会地位

日本住宅政策起源于近代初期，战前内务省就从福利的立场建立了公益住宅制度。战后逐步建立起内涵丰富的住宅政策体系，包括住宅本身的政策（租赁住宅政策和自有住宅政策）和与此相关的宅基地政策、城市规划和居住环境政策。就像商店里商品种类多一样，政策工具多满足了社会多样化的需求。

二战后欧美国家普遍重视社会保障和社会福利制度建设。在解决国民居住问题上，通过住宅政策建设了大量公共租赁住宅，后来成为政府沉重的财政负担，1970年代末开始由英国撒切尔夫人首相、美国里根总统领头掀起了新自由主义改革，削减公共部门开支而引进民间活力。与欧美不同的是，日本优先发展经济而社会福利上比较滞后，住宅政策上以鼓励自有住宅为主，1950年制定了公库住宅制度，给国民建造或购买住宅以融资支持。但是经济快速发展、城市化浪潮带来土地价格猛涨，即便有政策支持，自力建房购买实非易事。于是针对不同群体建立了多种住宅制度。对于低收入住宅困难群体，1951年开始了廉租房公营住宅制度。1965年在全国设立了57个地方住宅供给公社，即通过住房公积金帮助工薪族购买自有住宅或者租赁住宅的制度。1990年代开始又开始了针对老人的租赁住宅政策。公团住宅制度是满足城市化过程中大量城市新来者居住需求的制度，因此以租赁住宅为主。但它不是廉租房，而是针对中等收入的工薪族的制度设计，这点上与我国2009年起步的公租房性质相同。房租占中等收入工薪族月收入的40%左右，比市场租金稍低。房租与市场租金的差额由中央财政从一般会计中提供补助。虽然房租便宜有限，但城市化潮流中从农村移住城市的年轻工薪族众多，公团住宅供不应求。公团对承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。规定月收入的下限标准额为房租的4倍，上限标准额则是以具体的金额规定的。与一般私企不同，公团不以追求利润为主要目的，政府给予公团的补助金最终由居住者获得，等于全体国民的利益再分配。

日本住宅政策，既有社会安定的考虑，也有保障经济高速发展阶段需要的大量劳动力的考虑，到了1980年代以后还有以房地产拉动需求促进经济发展的考虑。公团住宅与其他制度一起，构成了多层次的住宅政策体系，为城市新增劳动力解决了居住问题，支持了产业发展和城市化。

3 公团住宅制度的启示

二战后日本城市问题的特点，如1970年代东京都知事智囊柴田德衞指出的，政府从发展经济角度重视道路、港湾、工业用水之类产业基础建设并有相应的政策，而针对城市狭小过密居住区的无序蔓延，住宅难、通勤难、公园绿地不足等社会呼声很高的问题，缺乏应有的对策[7]。战后包括公团住宅制度的日本住宅政策的形成，是住宅匮乏、经济发展、思想观念等多种因此促成的，其中的逻辑对我们不无启示。

3.1 住宅问题需要市场与政府共同作用

古代社会比较简单，国家制度也比较简略，一片土地上的人民共同拥戴或者服从君主的统治，古代中国政府基本架构六部（礼、户、吏、兵、刑、工）的职能，主要是官吏任免、钱粮征收、徭役征发，公共服务主要是通过军队、监狱等维持秩序。百姓的生老病死、衣食住行与朝廷无关，不同群体的生活大体上是自给自足，与左右、上下的交往很少。近代社会是建立于商业经济发展基础上的，不同社会群体、不同民族频繁交往中产生共同体意识。自由竞争表现于各个领域，民众开始通过各种方式参与国家政治，统治者也不能无视民众的诉求，于是国家职能发生了改变，公共政策应运而生。住宅问题上，首先从19世纪中后期的英国、德国等国家开始，政府对于工人居住提供帮助的政策出台，到二战后住宅作为社会保障和福利制度的对象，在工业化国家普遍推行。

在旧中国，流离失所的流民常常是社会动乱的力量，统治者虽然关注自身安全，但对于百姓居住无心关注也无力解决。新中国成立后，实行城乡二元分治政策，城市土地国有化、工商业国营化，职员、职工低收入，住宅由政府或单位提供。由于“先生产后生活”的指导思想，加上排斥价值规律的计划经济体制的影响，经济发展缓慢财力有限，住宅与其他城市基础设施投资建设很少，至改革开放前的30年间，市民居住条件没有改善反而恶化。改革开放后，价值规律、市场经济得到承认和接受，1990年代开始城市住房制度改革，取消福利分房，发展房地产市场解决居住问题。由于体制转型过程中对于政府功能定位认识不清，在解决住宅问题上一度政府缺位，放任资本作用，住宅价格猛涨，远远超过一般市民支付能力，导致新的社会问题。国内外实践证明，解决住房问题上，排斥市场作用的完全福利制度不利于住宅生产，会拖垮公共财政；完全放任市场力量狂舞，会使房价脱缰而产生大量住房困难户，影响社会稳定。切实可行的解决办法，是不走极端，综合利用市场和政府力量，协同作用。

3.2 重视市场社会中的租赁住宅建设

鉴于对于计划体制弊端的认识，1978年以后开始住房制度改革。改变福利分房为出售住宅，先从柳州、梧州、南宁和西安四个城市试点，然后扩大到郑州、常州、北京、天津、上海。提高公房租金同时发放住房补贴的改革在烟台、蚌埠、唐山试点。1980年代的改革开始承认住宅使用的成本收益这种商品属性。进入1990年代后，住房制度改革在全国大规模铺开，1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》明确了建立“以市场为导向的住房新制度”目标。改革的核心内容是出售公房、提高房租、建立住房公积金制度、建设经济适用房（安居工程）。虽然最初的政策设计宗旨方向不错，但中国经济社会复杂，政策执行中出现许多扭曲。1998年开始的住房商品化改革使住宅业得到快速发展，市民居住条件得到较大改善。但是住房市场不规范，价格上涨过快，住房保障制度落后，经济适用房和廉租房建设资金不足，住房保障重购买轻租赁[8]。经济适用房起步于1995年的“国家安居工程”，起初定义为按照国家住房建设标准建设、向住房困难的中低收入家庭提供的价格低于市场价的商品房，2003年国务院通知中把经济适用房定位为具有保障性质的政策性商品房，要求控制建设标准、限制供应对象。此后几年中又陆续调整，2006年文件中明确经济适用房的供应对象为低收入家庭。由于被限制售价和利润空间，各地城市建设量不大（2005年经济适用房投资额只占当年房地产开发投资的3.6%）甚至停滞。作为商品住宅，经济适用房售价超过了低收入阶层支付能力，未能充分发挥保障作用。社会存在一个不符合廉租住房申请条件又买不起经济适用房的住房困难“夹心层”。

我国保障低收入家庭的廉租房制度在1998年首次提出，1999年建设部的《城镇廉租住房管理办法》初步确立政策框架，2003年国务院《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》标志着廉租住房制度的基本建立。此后又相继出台一系列文件，使制度逐步完善。但是总体上看，我国廉租住房制度起步迟、标准低，政策落实情况较差，2005年建设部、民政部调查显示，全国只有34.1万户低保家庭享受了这一制度，只占符合条件家庭总数的7.7%[9]。2007年8月国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台后，各级政府才真正重视住房保障问题。我国保障性住房以商品房为主，租赁房比例较低。例如2011年安排的全国1000万套建筑任务中，棚户区拆迁安置房约占40%，经济适用房和限价房约占20%，属于真正保障住房的廉租房和公租房共约380万套，占比不足40%[10]。

我国住房制度，准确地说只是城镇住房制度还有个问题，就是在城市化快速发展过程中，针对每年大量增加的新市民的住房问题，缺乏像日本公团住宅这样的支持政策。2009年度全国农民工总量达2.3亿人，其中外出农民工1.45亿人。根据2005-2006年建设部、国土资源部等有关部门对农民工居住问题的调研，2004年60%农民工在城乡结合部和城中村自行租赁居住，30%居住在用工单位提供的集体宿舍中，约5%居住在工作场所或投亲靠友，不足5%的农民工自己购买了住房。部分省、市有帮助解决农民工居住问题的政策，但是效果不佳[11]。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出了建立面向农民工的城乡统一租赁市场、多渠道改善农民工居住条件的工作目标。此后2007-2010年，多个文件都提出要改善农民工居住状况，但是正如金俭指出的，尽管江苏、浙江、广东等外来务工人员较多的省份有些地方已经在努力解决农民工的居住问题，但是从根本上保障农民工住宅权在我国还有不少制度障碍，例如户籍制度、土地制度等[12]。日本公团住宅制度对于利用者很少身份限制，而且因大半为租赁住宅，对于刚来到城市的新市民负担较轻，比较能够满足迁徙者的需求。我国保障性住房中廉租房数量太少，在地价推动房价猛涨的形势下，即使有住房公积金等金融政策帮助，购买商品房支付首付也是不小的负担。

我国政府已经开始重视城市租赁住房建设。2009年《政府工作报告》中首次提出大力发展公共租赁住房，标志着我国公租房制度的起步。政府日益重视，建设力度逐步加大，上海、重庆、北京等城市都有了公租房项目。2015年1月以来，相关部门已经表示要加快培育和发展住宅租赁市场，2015、2016连续两年的中央经济工作会议明确提出建立购租并举的住房制度，把公租房扩大到非户籍人口。2017年7月18日住建部、发改委等九部委发出《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，虽然已经滞后于形势发展，总算开始重视城市新市民的住房问题。

4 结语

在日本，住宅公团已经完成其历史使命。因为人口向城市集中的城市化过程基本已经结束（城市化率超过90%），全国住宅总数大大超过家庭户数，目前住宅政策的重点是支持进一步提高居住质量。住宅政策随着经济社会的变化逐步完善，包括多种制度。针对不同的群体例如低收入、中等收入、老人等的需求，有不同的支援方式（住宅实物供给或租金补助），有保护租赁权利的法律，还有税收、金融等多种手段。公团住宅就是众多住宅制度之一，主要面向城市化过程中由农村聚集到城市的产业工人即工薪族。

任何时代任何社会，高收入者的生活不成问题，现代国家里最低收入者的生活多数有社会保障制度托底。那些不属于最低收入层而收入又不高的群体即所谓的“夹心层”，在解决住房问题上多少都存在困难。日本在援助中间群体解决住房困难方面有多种制度，除了本文讨论的公团住宅外，还有公社住宅制度、特定优良租赁住宅制度等[13]，目前我国对它们似乎还缺乏专门研究。我国当前正处于城市化快速发展过程中，如何建立市场与政府良性作用的基本住房制度，目前正在探索。日本的住宅政策可以给我们建立中国的住房基础性制度提供借鉴，尤其在我国当前推进农民工市民化、使更多人享受公共服务方面，日本公团住宅政策很有研究、参考的价值。

注释：

①参见姚远：《公团住宅：日本住房建设的启示》，《沪港经济》2009年第4期；李静华：《日本公团住宅经验之鉴》，《中国房地产报》2011年11月14日；开彦：《以日本公团住宅为鉴探讨我国保障性住房建设》，《城市建筑》2012年第1期。关玲硕士学位论文《从日本公团住宅看中国的经济适用房》（上海外国语大学2014年）。

②人口数据来源：矢野恒太記念会『数字でみる日本の100年改訂第6版』表2－16市町村数と人口（国勢調査人口）、東京、2013年発行、70頁。

③分让住宅：一般把一批住宅一栋栋分别销售时，比作宅地分割让渡而称作分让住宅。即指称为让渡所有权而建的住宅，既有现金一次付清销售的，也有交了首付后按揭贷款销售的。

④都市再生機構に関する説明資料について·参考資料2「圏域·年代別の団地数·管理戸数」（平成22年度末）

[1]UR都市機構：ホーム＞ UR都市機構について＞ IR情報＞ UR都市機構の概要＞業務概要·取り組み[EB/OL],[2017-02-03].http://www.ur-net.go.jp/ir/ur_gaiyo.html.

[2]佐藤武夫,西山卯三.都市問題[M].东京:新日本出版社,1972:17.

[3]長谷田一平.昭和の公団住宅[M]. 东京:智書房,2015:196.

[4]吴东航,章林伟.日本住宅建设与产业化[M].北京:中国建筑工业出版社,2009:27.

[5]本間義人.戦後住宅政策の検証[M].东京:信山社,2004:201.

[6]社団法人日本家政学会.日本人の生活[M]. 东京:建帛社,1998:97-98.

[7]柴田徳衛.日本の都市政策[M]. 东京:有斐閣,1981:1-3.

[8]张丽凤.中国城镇住房制度变迁中政府行为目标的逻辑演进（1949-2012年）[M].北京:知识产权出版社,2013:107-111.

[9]建设部课题组.住房、住房制度改革和房地产市场专题研究[M]. 北京 :中国建筑工业出版社 ,2007:105.