新中国参与全球海洋治理的进程及经验

2018-01-22刘晓玮

中国海洋大学学报（社会科学版） 2018年1期

刘晓玮

(中国海洋大学法政学院，青岛 266100)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全球治理体系和国际秩序变革加速推进……中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”中国高度依赖海洋的开放型经济形态，决定了参与全球海洋治理关乎重大国家利益。然而，目前学界对全球海洋治理研究远远落后于现实需要，尚没有形成系统的研究成果，甚至对中国参与全球海洋治理的历史进程缺乏深入研究，这应是研究深度参与全球海洋治理的起点。本文旨在探讨中国参与全球海洋治理的独特过程，总结其中的实践经验，对于认识中国在全球海洋治理中的地位和作用，对于探索未来中国如何提高在全球治理中的制度性话语权，对于其他发展中国家参与全球治理，都具有超越国界和治理领域的现实意义。

一、全球海洋治理的治理结构

全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题，进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用。[1]全球海洋治理的治理结构包含了组织、政策工具、规则、程序等多方面，是一个多主体合作的多级结构，具体包括三个层次，中国就是通过这三个层次来参与全球海洋治理。

一是联合国框架下的国际组织及其规制和行为。在联合国框架下建立的海洋相关组织、机构以及在其框架下所制定的各类公约、条约、规制，不仅在治理海洋，也在建立和传播海洋领域的规范和行为准则，使国家与国际体系之间形成互动、相互建构，构成了全球海洋治理体系的主要理念与活动。具体来说，包括联合国本身，联合国大会做出的规范性决议，联合国主导的国际会议产生的一些重要的海洋相关国际公约，如《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。还有为实现《公约》建立的组织机构国际海底管理局、大陆架界限委员会和国际海洋法法庭。[2]另外，还有海洋相关的联合国专门机构和附属机构，在其负责的各领域具体实施着联合国维持海洋秩序、发展海洋经济、保护海洋环境、促进国际海洋合作等职能。这些专门机构和附属机构主要包括联合国教科文组织(UNESCO)，世界气象组织(WMO)，国际海事组织(IMO)，联合国环境规划署(UNEP)，联合国粮食与农业组织(FAO)，国际捕鲸委员会(IWC)等。这些机构引导各国加入全球海洋治理的国际协调与合作。

二是区域性的国际组织及其规制和行为，如北极理事会和南极缔约国会议。现有北极治理机制安排以北极理事会这种区域治理为主，而南极协商会议成员国是南极治理的决策主体。[3]再如，目前管理金枪鱼的5个政府间区域组织，“养护大西洋金枪鱼国际委员会”(ICCAT)、“印度洋金枪鱼委员会”(IOTC)、“美洲间热带金枪鱼委员会”(IATTC)和“养护蓝鳍金枪鱼委员会”(CCSBT)，“中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理委员会”(WCPFC)，这些区域组织负责对管辖海域范围内的金枪鱼渔业资源进行评估，负责分配金枪鱼配额，制定金枪鱼的养护和管理措施等，对金枪鱼渔业管理起到了关键性的作用。[4]还如，亚太经合组织框架下的海洋合作等等。

三是国家间的海洋合作及其规制和行为，如中美双方签署的《中美海洋与渔业科技合作议定书》、《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》等及双方海洋合作行为。国家间的海洋合作治理是一些国家双边合作关系中的重要议题。国家间的海洋合作治理既涉及海洋政治与军事等传统安全领域的合作，也包括非传统安全领域的合作，还包括海洋科技、环境保护、资源开发等低政治领域的合作；既可以采取联合部队、联合军演、军事援助等政治军事方式，也可以采取联合声明、签署协定、联合执法、信息共享等软方式，共同应对海上威胁。

二、新中国参与全球海洋治理的历史进程

新中国认识、接受全球海洋治理的概念、规则，融入全球海洋治理当中，到全面参与，直至主动提出深度参与，经历了一个发展变化的过程，大体可以分成四个阶段。

第一阶段，1949年至改革开放以前，被治理时期

中国参与国际海洋合作可以追溯到1925年北洋军阀段祺瑞政府代表中国加入《斯瓦尔巴德条约》，国民政府代表的中国也是1947年世界气象组织公约签字国之一。但是1949年社会主义新中国成立后，新中国在国际舞台上扮演了一种“革命者”的角色，对西方主导的全球治理机制持排斥和敌对的态度，并将安全、政治和经济领域的全球治理机制视为敌对性和侵略性“陷阱”，因而致力于反对甚至推翻西方主导的全球机制。[5]中国对全球海洋治理机制的态度也是一样的。但是后来越来越多的新兴独立国家加入联合国，联合国及其附属组织为核心的全球治理机制发生了变化，在新中国领导人看来其和平进步的性质日益显现，随之改变了态度，认为中国参加联合国会在更大程度上改变联合国被个别大国把持的局面。[6]1971年中国重返联合国。之后，中国迅速加入了联合国框架下的海洋相关专门机构，参与了联合国及其专门机构的活动。1971年重返联合国教科文组织。1972年2月24日加入世界气象组织，1973年恢复在国际海事组织成员国地位。同年成为联合国环境规划署成员。1977年，加入联合国教科文组织政府间海洋学委员会(简称“海委会”)，之后中国与海委会始终保持了良好的合作关系。

1972年中国派代表团出席了联合国和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会(简称海底委员会)会议。1973年又参加了联合国第三次海洋法会议。从此，中国开始进入国际海洋社会，参与国际海洋事务。[7](P5)在海底委员会全体会议上，中国提出原则立场，主张“在各国领海和管辖权范围以外的海洋及海底资源，原则上为全世界人民所共有。关于其使用及开发等问题，应由包括沿海国和内陆国在内的各国共同商量解决，而绝不容许一两个超级大国操纵和垄断。”[8]第三次联合国海洋法会议上，广大发展中国家要求变革传统海洋法、建立新海洋法秩序，提出了一些革命性的新概念及相关制度建设的最初提案与修正案，如人类共同继承财产、专属经济区和群岛国，并对改革传统海洋法制度提出议案，如大陆架定义。中国“一如既往”地“坚决同第三世界国家站在一起”，支持它们的合理主张，反对海洋大国的阻挠或制造障碍，极力推动相关制度的建立。[9]

概言之，这一时期是中国在国际舞台上身份转变的重要时期，中国的身份由过去的“革命者”身份逐步转变为世界海洋事务的融入者。中国其实是选择了接受被治理，承认了自己处于被治理的地位，接受了治理者为了治理所使用的知识和技术系统。但中国并不愿意成为治理者随心所欲的被治理者，不是甘愿无条件地被驯服，而是希望通过改变治理者，进而改变其治理方式。

第二阶段：改革开放至1990年代中期，谨慎参与时期

1978年改革开放以后，中国领导人意识到中国需要快速融入到世界秩序中。1979年中美建交，西方国家改变了对中国的看法，这为中国加快融入世界创造了良好外部环境，中国外交也开始“去意识形态化”，国家利益被放在了外交工作的首位。1982年《公约》诞生，标志着全球海洋治理初步形成，中国也是世界上最早签署《公约》的国家之一。中国一边谨慎看待大国主导的海洋秩序，一边积极谋求融入全球海洋治理体系，也借此改善与西方国家的关系。

中国相继参加了政府间伦敦倾废公约、联合国第三次海洋法历届会议、历届联合国国际海底管理局、历届海洋法法庭筹委会、国际科联海洋研究科学委员会、北太平海洋科学组织、亚太经济合作会议海洋资源保护专题组等近20个国际组织；有计划有组织地参加了上述组织及其所属机构的活动，主要有海委会所属的全球海洋环境污染调查委员会、全球海洋服务系统、海洋资料交换委员会、太平洋海啸预报系统、海委会西太平洋分委会，以及热带海洋和全球大气研究、世界大洋环流实验计划、全球海洋通量研究计划等。[10](P375)1980年1月，中国派出两名科考人员到澳大利亚南极考察站Casey进行考察，1983年《加入南极条约》，1984年11月—1985年4月，中国首次进行南极考察和南大洋调查，1985年建成中国南极长城站。同年中国成为南极条约的协商国成员，在南极条约协商国会议上享有集体决策权。1986年，中国成为南极研究科学委员会正式成员国，为制定国际南极合作研究计划积极工作。[11](P11)1989年建成中国南极中山站。中国在2O世纪90年代也开始了北极科学考察的准备工作，先后派出科学家和科技管理人员到北极国家进修学习和科研合作，一些科学机构和民间团体也陆续组织北极考察和探险活动。[12](P374)

1990年中国登记成为第5个国际海底多金属结核开发先驱投资者，获得在夏威夷东南约15万平方千米国际海底多金属结核矿区的开发权、净7.5万平方千米的专属勘探开发区，使中国在开发国际海底资源方面占有重要的地位。

表1 中国与部分国家开展的海洋科研合作

(根据《1987—1990中国海洋年鉴》、《1991—1993中国海洋年鉴》等资料，由作者整理)

总的来说，这一时期，中国参与全球海洋治理突出的特点就是具有明显的选择性。全球海洋治理涵盖内容繁杂，涉及海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋运输、海洋环境资源问题等等，兼具“高政治(high politics)”和“低政治(low politics)”基本特性。一方面，军事安全、战争、战略和外交领域这些传统高政治领域，国际关系以海权强国为主要角色，以制衡或争霸的权势斗争、“零和游戏”为基本论调，运作比较僵化。另一方面，海洋科学、环境保护等低政治领域，敏感性相对较低，各行为体之间虽有激烈竞争，又有由相互依赖产生的双赢或多赢理念来促进协调与合作，国家参与的选择余地较大，国际合作与交流比较容易实现，机制运作具有灵活性。所以，新中国稳健地选择主要参加了风险较小的低政治领域的活动，在互动中熟悉世界海洋事务，把握体系运行的制度和规范，完全熟悉后加以运用，为争取和维护海洋权益建立国际平台和途径。

第三阶段，1990年代中期至2008年前后，积极参与并有所作为时期

随着改革开放的深入发展，我国进入了国民经济持续快速增长时期，海洋经济成为国民经济的重要组成部分。由于经济发展对海洋需求的急剧增长，党和国家高度重视海洋事业的发展。1991年首次全国海洋工作会议召开，通过了《九十年代我国海洋政策和工作纲要》。中国政府积极参与了1992年联合国环境与发展大会各项工作，在会上阐述中国政府关于加强国际合作和促进世界环境与发展事业的主张。[14](P29-31)虽然会议是针对全球环境问题，但也为21世纪的全球海洋环境保护工作指明了方向。1995年，“加强海洋资源调查，开发海洋产业，保护海洋环境”被列入党中央十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》中，从而确立了海洋工作在经济和社会发展中的地位，明确了国家发展海洋事业的大政方针。[15](P8)1994年《公约》生效，1996年中国政府批准《公约》，“标志着我国海洋事业全面走向依法治海、面向世界和发展经济的轨道”。[16](P52)中国参与全球海洋治理的能力和信心大为提升，更加积极参与国际组织活动和参与“游戏规则”的制定，为维护我国海洋权益奠定国际基础。

这一阶段，中国参与全球海洋治理主要呈现出以下特点：

第一，开始主动提供公共产品，自觉承担大国责任。

初期，中国主要还是接受海洋相关组织或专门机构的公约、条约、法律、法规，中国遵约，然后在此基础上建章立制，接受组织和机构的指导，学习先进理念和技术。随着中国整体实力以及参与全球海洋治理的经验的增强，中国自觉为全球海洋治理提供公共产品，承担相应的支出、援助及其他义务。中国开始牵头发起海洋研究项目。如中国牵头发起的东北亚(全球)海洋观测系统，将中国在内的检测资料输入国际联网，为海委会的全球监测系统做出了贡献。[15](P302)在2007—2008年第四次国际极地年，中国科学家积极地参与组织策划,提出了16项科学计划。我国科学家提出的普里兹湾—埃默里冰架—冰穹A科学考察计划(PANDA计划)),被确定为国际极地年核心计划之一。[17]中国也承办和主办了一些海洋类国际会议，如1996年中国举办第24届世界海洋和平大会[18](P9)等。中国就国际规制的制定提出具体的、建设性的意见。国际海事组织1991年通过关于修订《1972年伦敦公约》的决议后，中国派代表团参加了其1993—1995年的历次修改工作组会议和缔约国协商会议，参与了议定书草案的制定，对一些重要条款的修改，如内水的公约的遵守问题等，适时提出了谈判的案文供会议讨论，中国表现出的原则性与灵活性为制定一个较为一致的议定书草案文本做出了贡献。[15](P302)中国还开始与国际海洋组织合作，提供海洋人才培训的机构和资金。2001年，由国家海洋局、厦门市政府、全球环境基金东亚海域环境管理伙伴关系计划(PEMSEA)地区项目办公室共同发起的“厦门海岸带可持续发展国际培训中心”成为该计划的地区培训基地。[19](P496)积极参与全球海洋治理，提供公共产品，既是世界各国的期待，也是中国“兼济天下”的具体行动。

第二，参与的活动范围由低政治领域向高政治领域扩展。

中国参与全球海洋治理的具体领域更加广泛。一方面，中国继续在海洋科技和渔业等低政治领域参与活动(见表2)，1999年中国完成首次北极科学考察，2004年中国北极科学考察站——黄河站建成。[20]2010年在国际海底区域获得第二块享有专属勘探权和优先商业开采权的矿区，即位于西南印度洋的多金属硫化物矿区。

表2 中国与部分国家签订的双边或多边协定

(根据《1994-1996中国海洋年鉴》、《1997-1998中国海洋年鉴》、《1999-2000中国海洋年鉴》、《2002中国海洋年鉴》、《2004中国海洋年鉴》、《2007中国海洋年鉴》等资料，由作者整理)

另一方面，中国参与全球海洋治理的领域明显拓展到了传统与非传统海洋安全、海洋划界等高政治领域。如，中美海洋合作迎来重大突破，两国海上军事安全磋商机制的建立。1998年签订的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》旨在就双方海上航行和安全、海上军事活动、特别是军机和舰船在近距离活动时应遵守的原则和程序，化解误判、避免海上冲突及反海盗和人道主义救援等问题建立磋商机制。中国和越南达成共识，通过谈判解决了部分海域的划界和开发合作，2000年签署了《中越在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》，成为南海地区解决海上争议、推进海上合作的良好典范。

第三，中国在海洋相关国际组织中的地位和话语权逐步上升，并参与竞选一些机构的高层职位。

1993年，中国当选国际海事组织A类理事国，1996年以海底最大投资国之一的身份成为海管局第一届理事会B组成员。2004年，我国又当选为理事会A组成员至今，即国际海底区域内矿物最大消费国组成员，成为在国际海底区域事务中最具影响力的国家之一。因《公约》赋予了海委会在海洋科技领域的“主管国际组织”的职能，各国普遍关注其作用，中国当选为其执理国(1995年、2003年)，中国多名政府官员和科学家先后成功竞选其高层职位，包括葛有信(副主席；1993年)、汪品先(副主席；1994年)、苏纪兰(主席；1999年)等。中国主动参与高层职位的竞争，为海洋相关国际组织贡献了人才。

总体来说，这个阶段，中国在全球海洋治理机制中从参与者发展为自信、积极的融入者、建设者，开始承担相应的大国责任，回馈国际社会，开始从一个参与者向贡献者的角色转变。中国为全球海洋治理体系的建设，为其在全球及地区发挥作用贡献了力量、经验和智慧。

第四阶段，2008年前后至今：全方位参与时期

2008年世界金融危机以后，全球海洋治理进入了一个新的发展阶段。一方面，作为全球海洋治理的主导者、公共产品的主要提供者，美国联邦政府大幅削减了对海洋科研经费等预算投入，提供公共产品的意愿和能力下降，给全球海洋治理带来严峻挑战。另一方面，中国深刻认识到全球治理机制存在的不足，2010年又成为第二大经济体，中国参与全球治理的利益诉求发生了变化，国际社会的期望和国内发展的需要都促使中国发挥更大作用。作为现有全球海洋治理体系的获益者，中国不能完全否定现有全球海洋治理的价值，同时希望其朝着更加公正合理的方向发展，增加新兴国家和发展中国家的话语权和代表性。中国全面参与到全球海洋治理的建设和完善中，具体表现出以下变化：

第一，提供形式多样的全球海洋公共产品。

这个阶段，中国以多种形式积极提供多种公共产品。中国继续参加各项重大国际海洋项目和活动，包括全球海洋状况定期评估计划、全球海洋观测系统，国际ARGO浮标观测计划、国际数据交换计划、西太平洋制图计划和建立海啸预警系统等，并选派专家参加这些计划的工作组和专家组，并在其中发挥了积极作用。[21](P461)中国积极参与国际规制制定，全面参与了联大海洋法非正式磋商、国家管辖范围以外生物多样性养护与可持续利用非特设工作组、全球海洋环境评估、中外海洋法与极地事务对话、《生物多样性公约》、国际海底管理局等重要国际公约和机制的谈判与磋商。[22](P463)中国首次就全球海洋治理提出中国理念。2010年“第33届世界海洋和平大会暨海委会成立50周年庆典”在北京召开，会上中国提出了“建立和谐海洋秩序”的主张，认为和谐海洋秩序也是以联合国海洋法公约为基础的秩序，是沿海国与非沿海国和谐相处的秩序，是人类与自然和谐相处的秩序，得到了与会各方的积极反响。2013年，北极理事会接纳中国为正式观察员国，中国作为北极事务重要“利益攸关方”，秉承尊重、合作、可持续三大政策理念参与北极事务。中国还开始在境内或境外设立海洋培训机构、海洋科研机构，独立或与国际组织合作开办培训班、研讨班，设立奖学金，为全球海洋治理培养人才和提供相关资金支持。2010年，中国第一个驻外海洋科研机构——“中—印海洋与气候联合研究中心”在印尼成立。[22](P463)2014年设立中国政府海洋奖学金，支持发展中国家学生来华攻读硕士或博士学位。[23](P443)

第二，国家间海洋合作的对象范围大大拓展，合作程度更加深入，互信显著增强。

中国开展国家间海洋合作的对象由少数发达国家、周边国家，逐渐拓展到世界五大洲、四大洋，中国的影响力范围扩大。这些国家包括欧洲的意大利、冰岛、荷兰、比利时、英国、西班牙、葡萄牙、希腊、波兰、丹麦，东盟国家的印尼、马来西亚、泰国、越南、文莱，周边邻国巴基斯坦、柬埔寨，南太平洋国家澳大利亚、新西兰、瓦努阿图、斐济，南亚的马尔代夫、斯里兰卡、孟加拉国，非洲国家毛里求斯、尼日利亚、肯尼亚、坦桑尼亚、桑给巴尔、塞舌尔、南非等国。中国主动在人才、资金、技术装备等方面对发展中国家的海洋事业发展提供支持。中国以能力建设为切入点发展与小岛屿国家海洋领域的合作，共同应对气候变化、海平面上升以及海洋生物多样性遭到破坏等威胁，2017年中国倡议召开了中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议。中国还开始与非政府组织建立正式合作关系。2011年国家海洋局与全球知名非政府组织保护国际正式签署合作协议，开启了新型合作伙伴关系。[]中美海洋合作发展到了新的阶段，已由环保、科技合作拓展到联合执法巡航、联合实兵演练等领域，并将海洋合作纳入到中美战略与经济对话框架之中，经过多年努力，无论在科技、环保、渔业等非敏感领域，还是在海上军事安全等敏感领域，中美在诸多领域均建立了机制化合作平台，合作机制日趋完善。[13](P20-24)

这个阶段中国有能力有意愿为全球海洋治理提供公共产品，参与的深度和广度大大加强，在其中的地位、身份和影响力都发生了巨大的变化，中国的参与也由主动参与向全面参与再向深度参与的方向发展。中国“负责任大国”的意识和身份得到进一步彰显，积极推动和倡导全球海洋治理体系的完善。中国从原先的积极融入者逐渐转变为建设者和变革者。

三、新中国参与全球海洋治理的经验

新中国参与全球海洋治理的过程中，准确把握了几个重大关系，正确判断形势，有效化解矛盾，科学统筹了内政与外交、安全与发展、全球与区域、能力与意愿、权利与义务，成功走出了一条中国特色的参与全球海洋治理的道路。

第一，将参与全球海洋治理与国内海洋事业的发展相结合。

中国参与全球海洋治理的过程中利用其各种资源为国内海洋事业发展服务，获得了巨大的进步。中国通过参与全球海洋治理，培养锻炼了海洋人才，获取了大量的海洋环境要素资料，丰富了海洋资料库，为我国开展海洋科学研究和海洋资源开发提供了依据，争取到了大量国际资金支持，加快了中国涉海法律、法规的建设，完善了相关法规体系，学习接受了世界先进理念，带来了国家发展战略的积极变化，甚至更新了一般中国人的海洋观。

例如，中国自参加国际海洋资料和情报交换委员会工作以来，获得了世界上主要海洋国家大量的各海洋学科中的资料，这些资料在中国的海洋科学研究和开发应用中体现了巨大的社会价值和经济价值。[10](380)中国等11个国家参与的“东亚海域海洋污染预防和管理”项目得到了联合国开发计划署和全球环境资金的资助，总经费达800万美元。[15](298)1972年中国环境代表团参加了在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，通过会议了解了世界环境状况和环境问题对经济社会发展的重大影响，多部环境保护法律法规随后出台，其中就包括1982年颁布的我国第一部海洋环境保护法。中国参加1992年里约会议，接受了可持续发展等新的理念、战略、原则和观点。不久，中国政府就发布了环境与发展十大对策，将实施可持续发展战略作为十大对策之首，可持续发展理念逐渐被一般中国人接受。中国参与全球海洋治理的过程，也是中国快速地从一个海洋小国、海洋弱国，成长为海洋大国，并向海洋强国发展的过程。

第二，将参与全球海洋治理与管控、解决海洋争端相结合。

我国与8个海上邻国全部存在岛屿归属、海洋划界等争端，我国从安全与发展的大局出发，创造性的将管控、解决海洋争端与参与全球海洋治理相统一，通过主动发起与邻国的海洋合作，构建合作共赢的蓝色伙伴关系，与海洋邻国在共同发展中加深相互依赖，积累互信，有效管控了海洋争端，推动问题的解决。

南海问题一直是中国与南海邻国之间的一个悬而未决的问题。南海问题具有长期性、复杂性的特点，各方主张差距很大，短期内难以达成妥协。中国以东盟为平台，开展区域海洋治理和国家间海洋合作治理，保持了南海地区和平稳定的局面。2002年，中国和东盟国家签署了《南海各方行为宣言》，文件原则上同意推动海洋合作海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪等五个发展方向，合作的目的正是为“促进南海地区和平、友好与和谐的环境；希望为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造有利条件”。[24]为开展务实合作，2011年，中国设立30亿元人民币的中国—东盟海上合作基金，2012年倡议建立“中国—东盟海上合作伙伴”。2013年“2l世纪海上丝绸之路”是中国政府最先向东南亚国家提出的海洋合作倡议，提出的时候除了周边海上安全环境呈现出前所未有的新内涵和新趋势外，中国同东盟相关国家的关系也“因南海问题面临严重困难”。[25]中国先后发布《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011年～2015年)》、《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016年～2020年)》，都是希望通过海上合作化解海上分歧。这些措施以合作共赢的理念维护了区域安全，为最终解决海洋争端铺垫了道路。

第三，将参与联合国框架下的海洋治理与区域海洋治理、国家间的海洋合作治理相结合。

联合国框架下的国际组织及其规制和行为，构成了全球海洋治理体系的主要组成部分，治理的客体指向全球性的海洋问题。而区域海洋治理及国家间的海洋合作治理，它们的影响力虽仅限于某一区域的海洋，但却是全球海洋治理体系的重要组成部分。尽管大部分的海洋问题在全球范围内盘根错节，但是它们也大都与当地和地区的状况关联。对于大多数人与国家来说，全球海洋事务显得比较遥远空泛，他们更关心直接关系到自身安全与发展的周边海域。几乎所有国家都努力成为不同性质、不同形式区域海洋治理的积极参加者，积极与其他国家开展海洋合作，以解决双方都存在的、相联系的海洋问题。虽然区域海洋治理和国家间的海洋合作治理通常排他性与开放性并存，但它们并非是全球海洋治理的障碍，恰恰相反，前者与后者在本质上和总方向上是完全一致的。区域海洋治理和国家间的海洋合作治理的正当性正是源自它们在更广的全球海洋治理结构中发挥作用。

中国在全球海洋治理时，不仅重视参加联合国框架下的国际组织，还积极参与区域海洋治理和国家间的海洋合作治理，并将后者与前者紧密结合。如，2003年中国提出《东亚海可持续发展战略》获得通过，为东亚地区建立了海洋事务合作框架。2004年中国在实施该战略的后续工作中发挥了领导作用，厦门召开的指导委员会会议上，通过了“东亚海可持续发展战略”执行机制，包括建立伙伴关系理事会、秘书处、伙伴关系基金以及实施计划方案，通过了国家海洋局提出的每3年召开一次“东亚海大会”和“东亚海洋部长论坛”的建议。[11](P521)2010年中国发起了首个海洋领域大规模区域国际合作调查研究计划——“西北太平洋海洋环流与气候实验”(NPOCE)，该项目获得“气候变化与可预报性”(CLIVAR)国际科学组织批准。[22](P463)2011年，与中国与海委会合作建立IOC/WESTPAC海洋动力学和气候研究培训中心，是我国在海洋领域的第一个多边框架下的区域培训与研究中心。[24](P468)中国致力于周边海洋形势稳定和区域海洋善治，为全球海洋治理贡献了智慧和力量。

但也应看到，中国在海洋人才储备和专业知识积累方面都显不足，参与的主体始终以政府为主，其他主体的参与相当弱势。就国家、国际组织和跨国公民社会“三边”合作型构造而言，中国的参与有一重大薄弱环节。那就是主要由于历史的、政治的和思想观念的原因，中国政府大致与跨国公民社会集团绝缘，同时中国缺乏自己的在世界政治舞台上活动的公民社会集团，即各种各样基本忠于中国制度但相对独立、同时有跨国活动空间和能力的非政府组织或公民团体。[26]参与的方式仍以跟随为主，创新不足，中国在主导议程设置和引领制度设计方面相对薄弱。相对全球经济治理，中国更少将自己海洋治理的经验和理念转变为国际共识，或者系统地提出自己的方案和主张，或者推动现有机制改革，积极创立新机制。中国在海洋领域国际议程设定与国际制度设计方面尤其是一个后来者。中国常常对其他国家提出的议案做出被动反应，尤其是在与中国没有直接关系的领域或问题上，中国的主动倡议和牵头磋商相对较少。[27](P34)这些问题影响了中国作用的发挥，中国还远未成为全球海洋治理的主导者。

中国在全球海洋治理中的地位，受到了诸多因素的制约，最关键的是两个因素。一是综合国力为基础的海洋治理能力。中国海洋治理能力的现代化水平决定了中国参与全球海洋治理的水平。中国国内海洋治理的成功经验能为全球海洋治理带来中国智慧、中国方案，中国海洋治理的不足则可能贡献给世界全球海洋公共劣品。二是全球海洋治理本身的局限性。全球海洋治理的国际规制原则性与模糊性并存，西方大国执行规则时又常常采用双重标准，中国等发展中国家长期处于被动的“规则接受者”地位。这两个关键因素在互动中、在此消彼长中，规定了并将继续规定着中国参与全球海洋治理的地位和作用。所以，中国未来参与全球海洋治理的关键也在于两点，一方面着力进行自身海洋治理能力现代化建设，打牢深度参与全球海洋治理基础。另一方面，中国应坚定地以建设者、贡献者为角色定位，做一个现行海洋秩序的负责任的利益相关者，同时推动其向着更加公正合理的方向发展。深度参与全球海洋治理，与各国共同守护蓝色星球。

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