扎实推进我国金融业对外开放

郭稳

中国金融业的对外开放早已走出了加入世贸组织时的五年保护期。近二十年来，中国经济已发生了翻天覆地的变化，作为国民经济润滑剂的金融行业，其面临的发展机遇、国内国外形势和中国经济从高速增长向高质量发展阶段转换的要求，都发生了深刻的变革。进一步扩大开放，不仅是中国对世界做出的庄重承诺，更是中国经济发展的迫切内在需求。如何通过对内对外双向开放，为国民经济的发展提供更好的支撑，在世界经济的大潮中提升自己的国际竞争力，成为摆在所有中国金融从业者面前的首要问题。

一、承诺开放与实际开放的对比分析

2001年12月11日我国正式加入世界贸易组织（WTO）并对金融业做出了对外开放承诺，笔者根据《中国人民银行公告》归纳了金融业的三大细分行业：银行、证券和保险的承诺开放与截至2018年年初的实际开放情况对比，进行分析。

（一）银行服务及其他金融服务

就银行服务及其他金融服务而言，包含三个范畴：银行服务、其他金融服务和非银行金融机构从事汽车消费信贷。首先，先看银行服务，从加入时承诺的外汇业务、营业许可和外资准入，到加入后1年内开放广州、珠海、青岛、南京和武汉的人民币业务，再到加入后5年内开放的银行服务。我国政府已逐一兑现承诺。唯一值得强调的是，在外资持股比例、经营地区、业务范围方面，我国虽然也已兑现了承诺，但对外开放的力度还不够大。

其次，就其他金融服务而言。我国在入世时承诺的跨境交付和营业许可等已悉数兑现。

最后，再看非银行金融机构从事汽车消费信贷。我国当时在入世承诺中，不允许境外金融机构提供此类业务。但在我国政府最新给出的金融业2018年对外开放承诺中，已经解除了这一限制措施，具体为鼓励在信托、金融租赁、汽车金融、货币经纪、消费金融等银行业金融领域引入外资。

综合对比来看，在银行服务及其他金融服务领域，我国已基本兑现了入世承诺。但在实际执行过程中，考虑到风险监管和国内银行业金融机构的发展水平，我们在外资的持股比例和外资准入方面，遵循的是循序渐进的开放模式。外资持股比例等方面开放力度还有待提高。

在银行及其他金融服务领域，根据我国政府的安排，2018年，继续扩大开放的具体措施为：取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制，内外资一视同仁；允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行。对商业银行新发起设立的金融资产投资公司和理财公司的外资持股比例不设上限；大幅度扩大外资银行业务范围。

（二）证券服务

在入世承诺中，我国政府对证券服务在加入时的开放度并不高，比如要求外国证券机构可以（不通过中方中介）直接从事B股交易，外国证券机构驻华代表处可以成为中国证券交易所的特别会员，允许成立合营公司，外资比例可以达到33%等一系列限制性要求。

这些限制在加入3年后，逐步放宽。比如外资比例可以达到49%，合营公司还可以从事A股承销等一系列业务。但是从实际执行情况来看，综合考虑到证券服务的特殊性，我国在该领域仍然对外资进行了一定的限制。突出表现在外资的持股比例、业务范围等方面。

综合来看，在证券服务方面。我国在入世承诺中，虽然允许外资进入中国，但对外资的持股比例和业务范围给予了较为严格的限定。随着中国经济的飞速发展，中国的综合国力和经济实力都得到了很大的攀升。中国企业“走出去”到海外市场融资，外资企业到中国市场参与经营的现象也日益普遍。因此，放宽证券服务领域的外资限制，不仅是中国企业发展的迫切需求，更是中国进一步扩大开放，以更加自信的姿态接受世界同行挑战的应有之义。

值得欣喜的是，根据我国政府的最新计划，在证券业对外开放方面，在2018年底前，我国将证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司的外资持股比例上限放宽至 51%，并且3年后不再设限；不再要求合资证券公司境内股东至少有一家是证券公司；不再對合资证券公司业务范围单独设限，内外资一致。

（三）保险及其相关服务

在保险及其相关服务业的对外开放方面。由于我国对保险业执行的是更为严格细分的分业经营分业管理模式。因此，在入世承诺的对外开放方面，我们分别对保险经纪、寿险、非寿险和再保险及法定分保的情况分别做了说明。

首先，从入世初期的开放承诺来看。可以看出，保险业的限制主要是在外资的占有比例方面，我国政府根据各个险种的发展阶段和内在特征，制定了差异化的开放承诺。比如保险经纪外资比例可以达到50%，而寿险的外资比例不得超过50%，非寿险外资比例可以达到51%，再保险必须向中国的公司进行20%的分保等。从实际执行情况来看，这些开放承诺早已兑现。

其次，我们从纵向角度逐一展开分析。就保险经纪而言，我国对外国企业在我国境内设立公司的最低年末总资产要求逐年降低，入世后第一年为5亿美元，加入后4年内降至2亿美元，这一门槛限制在加入后5年已完全取消。但是保留了设立条件和业务范围的限制。再看寿险，在加入时我们的开放承诺中主要保留的是外资比例和营业许可方面的限制，截至目前，在寿险领域，我们保留的主要是外资比例不超过50%及设立条件的限制，其他限制均已取消。而就非寿险来说，其在入世时的外资比例就可以达到51%，其他限制条件也相对较少。在我国保险业中，是开放力度最大、进程最快的细分行业。最后，再看再保险及法定分保。在入世时，我国允许外资保险公司从事跨境再保险业务，但设立了营业许可的限制。同时，不允许外资保险公司经营法定保险业务，并有20%分保的强制性规定。但随着时间的推移，这些限制逐渐取消。在入世后4年内，我国已全面取消了强制分保的措施。

综合来看，目前保险业对外开放的限制主要是在设立条件和业务范围两个方面。根据我国政府安排，保险业对外开放的步伐进一步提速，2018年底之前，允许符合条件的外国投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务。放开外资保险经纪公司经营范围，与中资机构一致。全面取消外资保险公司设立前需开设 2 年代表处要求。

二、金融业对外开放存在的问题

一是国际竞争力与金融强国相比有待提升。和国际同行相比，我国的金融机构存在业务品种的同质化水平较高、金融机构垄断定价、资金实际利用效率低、对衍生金融产品和创新性业务发展不足能力有限等问题。而长期以来基于防范金融风险的思维定式，导致入世以来我国对金融业的实质性保护较多，开放力度以稳健为主。比如，比较典型的就是股票市场行政色彩浓厚的的通道式开放（如QFII、RQFII和QDII、RQDII）。再比如，离岸金融市场的发展、人民币国际化等问题。这种人为设置的隔离措施，在很大程度上导致了金融业的先天发育不健全、整体竞争力不足，对国际市场变化的反应不够敏感。金融业整体较弱的国际竞争力，无法满足中资企业“走出去”参与国际竞争和蓬勃发展的外向型经济对金融行业的内在要求。

二是承诺与实际开放之间还存在一定差距。以外资金融机构在我国的市场份额为例，和中资机构庞大的市场规模相比，外资金融机构在我国的市场占比仍然偏低。在准入标准、持股比例、业务范围等方面还存在一些这样或者那样的限制，外资金融机构并没有享受到和中资金融机构相同的待遇。虽然从国际惯例来看，这也是不少国家的通行做法，但与大部分发达经济体甚至是发展中经济体相比，在我国的外资金融机构所受限制仍然相对偏高。国内金融业以中资机构为主，对外资金融机构的开放步伐相对保守。以OECD最新公布的服务贸易限制指数（STRI）为例，截至2016年，我国银行业的STRI指数在包括了OECD和9个新兴经济体共计44个国家中排名第41位，保险业排名42位。远远低于欧美发达国家。尤其是随着经济的发展，当初入世承诺的开放力度，可能已经不能满足我国经济社会发展对金融业的需求，迫切需要我们根据新的发展需求制定新的开放路线图。

三是对内对外双向开放互动格局尚未成型。首先，从金融机构“引进来”来看，外资金融机构所享受的国民待遇并不全面，尤其是在持股比例、经营地区和业务范围方面对外资的事实上的限制较多，国内金融机构面对的国际同行的有效竞争不足，就国内金融市场而言，并没有形成内外资有序竞争的良好格局。其次，从金融机构“走出去”来看，随着我国进一步扩大开放和“一带一路”倡议的稳步推进，我国企业参与全球布局的步伐加快，对金融服务的境外需求与日俱增。但中资金融机构走出去的步伐却严重滞后，无法满足“走出去”企业的金融服务需求。综合来说，外资金融机构“引进来”和中资金融机构“走出去”的协调发展有待提升。以开放促改革、谋发展的局面尚未形成，中国金融市场对内对外双向开放互动的水平还比较低。

四是没有完全建立与国际接轨的监管体制。为了把控风险，更好地对金融业进行监管，我国分别于1992年、1998年和2003年成立了中国证监会、中国保监会和中国银监会（即已经成为历史的“一行三会”）。在随后的发展历程中，我国逐渐形成了和西方发达国家的金融监管体系不同的分业监管模式，这主要是和我国金融业分业经营的模式相匹配。但与我国金融机构不同的是，西方发达国家更多采用的是混业的发展模式。在这种监管体系下，传统的监管模式不免带来了监管机构“各扫门前雪”的隐忧。随着我国金融业对外开放步伐的提速，国外混业经营的金融集团将会逐渐进入国内，如何以分业监管体制对接国外的混业经营模式，避免监管缺位、监管越位，建立统一协调切实有效并与国际监管体制接轨的国内金融监管体系就显得尤为重要。值得肯定的是，我国监管层已经敏锐的意识到了这一问题。近期，银监会和保监会合并，“一委一行两会”正式诞生。但是由于在分业经营和混业经营模式上存在的根本性区别，我国金融监管方式与西方模式的接轨还存在很长的路要走。

三、结论与政策建议

与入世承诺相比，我国金融业已基本履行了当初的对外开放承诺。但是在外资比例、业务范围等方面，外资金融机构在国内还没有完全实现与中资金融机构相同的待遇，中国金融业的对外开放力度还可以再提速。尤其是随着中国经济发展水平的提高，当前金融业的对内对外双向开放步伐可能已经不能满足全面构建开放性经济新体制的内在要求。这需要我们多措并举，继续推动中国金融业在稳健经营的同时，向着新的对外开放高地奋勇前进。具体措施如下：

第一，扎实提升中国金融业国际竞争力。自上世纪90年代我国启动的大规模金融业改革以来，中国金融业进入了飞速发展快车道。据wind咨询显示，截至2017年末，我国银行业金融机构资产总额达到了245.8万亿元，当年跨境贸易结算4.36万亿元。中国金融业成为了名副其实的全球金融“巨无霸”。但是，一个不容否认的事实是，总量优势并不是国际竞争力的代名词，中国金融机构的发展很大程度上是受同期中国经济增长的利好影响。从外资金融机构的跨国经营历史来看，中国金融业还存在着国内保护较多、走出去力度不大、业务品种单一、创新产品不多等问题。随着中国金融业对外开放的大门越开越大，这些弊端势必将会逐渐显现。因此，扎实的提升內功，通过学习国外同行，在服务国内市场的同时，增强自身跨国经营能力和处理应对复杂国际金融形势的能力，以较强国际竞争力服务国家战略、促进中国经济发展和综合国力提升。应该是当前开放环境下对中国金融业的前提要求。

第二，坚持开放与监管并行的基本原则。金融行业的本质在很大程度上就是经验风险，无数的国际经验已经证明，一步到位的金融业开放最终带来的只会是混乱甚至是一国金融经济体系的崩溃，只有在监管到位的前提下，金融业的对外开放才能起到应有的作用。特别是对于正处于去杠杆与金融乱象并存的当前中国来说，金融业的开放并不能一蹴而就，必须在强监管的总原则下，把金融业的对外开放与规范地方政府债务、健全PPP合作退出机制、打破刚性兑付、以市场化的基调推进债转股、大力整治互联网金融乱象等结合起来。坚持监管中性和渐进式开放的原则，做好外资金融机构在华经营管理体制的顶层设计。此外，还要重点做好自贸区金融开放的政策试点，比如可借鉴横琴自贸片区金融业改革的经验，进行金融业开放的先行先试和试点工作，在综合把控风险的基础上，探索可复制推广的经验。

第三，要把对内对外双向开放结合起来。双向开放包括两个范围，一是地理范围意义上的双向开放。对内开放的首要之义是要开放国内金融市场，给予国外金融机构国民待遇，允许他们在中国境内开展业务。但金融业的对外开放不能只限于“引进来”，更多的是要“走出去”，即鼓励支持中资金融机构到海外设立分支机构，在当地开展业务。通过统筹国内国际两个市场、两种资源，不断增强助力中资企业拓展全球业务的能力，为中资企业提供融资和金融服务的支持。二是业务范围上的双向开放，比如通过引入外资金融机构，丰富国内金融市场的产品，逐步打破国内市场的垄断定价，提升服务质量。同时中资金融机构在“走出去”的过程中，也要根据东道国的经济发展水平和市场需求，合理开发贸易融资、私募股权、金融租赁、投行和金融市场业务等产品。不断提升中资金融机构在东道国的生存能力和市场空间。最终通过对内对外的双向开放，形成全球范围内有序竞争的新格局。

第四，重视金融科技在金融开放中的作用。随着数字时代的全面来临，一个不容否认的事实是，金融科技的兴起正在不断重构传统商业银行的商业模式。比如在中国国内，迅速崛起的微信、支付宝和各类第三方支付介质，正在不断蚕食商业银行的传统支付市场。而在普惠金融领域，以“蚂蚁金服”为代表的科技金融，通过大数据抓取和分析，也全力助推金融理财进入智能时代。金融科技的兴起，使得金融机构在用户筛选、商机洞察和风险监测方面大大提升了传统服务模式的效率。数字技术正在通过其强大的融合力改变着传统的商业逻辑和监管模式。比如“区块链”技术、比特币等。事实上，正是源于金融科技的发展，对金融业对外开放进程中的金融监管提出了新的要求。因此，在扩大金融业对外开放的过程中，我们要高度重视金融科技的影响，既要充分利用其在大数据抓取和风险监测方面的“优点”，也要克服因为数字技术发展而形成的监管“盲区”，发挥好其“双刃剑”的作用，更好地将其服务于我国金融业扩大开放。

第五，抓住“一带一路”带来的新机遇。自中国政府提出“一带一路”倡议以来，沿线国家和地区迅速响应、积极参与，这对我国金融业的对外开放提供了广阔的市场空间和新的市场机遇。因为，从地理区位分布来看，横跨欧亚非大陆的“一带一路”经济圈，一头连接着经济活跃的东亚，另一头则是发达的欧洲，拥有着经济发展潜力巨大的广袤的中间腹地和互补性强的产业基础。而从与沿线国家或地区的比较优势来看，我国在制造业、商品贸易，乃至金融资源等领域，都具有一定的優势。具体来说，要重点发挥好“开发性金融”在“一带一路”建设中的积极作用，在服务国家经济外交战略的基础上，更多注重市场主体的参与，重视中长期投融资，扩大与沿线国家和地区的项目合作，积极支持装备制造、电信、新能源、工程承包等领域的对外投资合作，以金融支持助力中资企业“走出去”，同时通过对中资企业参股或并购国外企业、引进技术和管理等生产要素提供融资支持的方式，助力我国企业不断提高全球化布局水平。

（作者单位：国家发展改革委培训中心）