住宅建设用地使用权续期费用问题的探究

张牧原

摘 要：2016年温州部分房屋住宅建设用地使用权到期事件引发社会高度关注，对于期满后续期费用的问題，到底什么才是“自动续期”的应有之义？续期是否免费？如若收费则收多少、怎么收？收费标准又是什么？凡此种种不是“自动续期”这几个字就能解决的。

关键词：住宅建设用地使用权；续期费用；年租制；计费标准

我国住宅建设用地使用权续期费用制度的立法与执行现状

长期以来，我国实行计划经济体制，土地由国家统一划拨，法律禁止以任何形式进行土地交易。我国《宪法》第10条第4款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，然而随着改革开放的不断推进，市场经济环境下土地的利用与流转已成为大势所趋。1987年，深圳率先进行了土地使用权有偿出让的尝试，上海、天津、广州、厦门、福州等地也紧随其后。这一试点的目的在于建立土地所有权和土地使用权相分离的制度，以土地的不同用途为标准划分不同的使用期限，并以有偿出让的方式进入市场交易。然而这一制度不完善的弊病在温州事件中暴露无余，20年土地使用权要在届满时花费几十万“续期”的报道显然让社会大众无法接受，相关问题亟待解决。

需要注意的是，在很长的一段时期我国对建设用地使用权的表述是土地使用权，直到2007年《物权法》颁布，建设用地使用权的概念才正式确立。故本文主要采用建设用地使用权这一称谓，但涉及《物权法》出台之前的法律时也采用土地使用权这一表述。

我国相关法律的发展历程与不足

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关续期费用问题规定的述评

1990年国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称为《暂行条例》），采用了“城镇国有土地使用权”的概念 ，我们所熟知的70年使用权也是在那时确立 。该法确定了土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物所有权“由国家无偿取得”的届期处置规则 ，同时允许土地使用者申请续期，但应当重新签订土地出让合同、支付出让金并办理登记。《暂行条例》主张有偿续期的原则，并要求重缴出让金。笔者认为续期的代价不仅仅只有出让金，申请人还要背负申请费用以及申请遭驳回情况下住宅被无偿收取所带来的成本和风险。显然，《暂行条例》在立法的价值取向上明显偏重于保护土地所有人的利益，在这土地资源紧缺的社会，过分偏袒一方就意味着对另一方合理利益的损害，这与当今世界侧重于对用益权人利益保护的立法趋势背道而驰。总的来说，笔者认为《暂行条例》在费用规定上的问题主要有如下：

第一，以土地出让金的形式缴纳续期费用，代价过于高昂。

第二，建筑物所有权在到期后无偿归属国家的做法十分不合理，严重侵害公民的所有权。

第三，缺乏公平和效率，国家若要收回因无偿划拨而取得的土地使用权尚需根据实际情况进行补偿，而对于因出让有偿获得的土地使用权却可以无偿收回建筑物，明显存在不公。同时，申请续期的决定权在于政府，权力的过分扩大不可避免地导致腐败和续期成本的增高。

《城市房地产管理法》中有关续期费用问题规定的述评

我国于1994年通过了《城市房地产管理法》，面对争议颇大的《暂行条例》，该法对以下几点内容做了修改 ：第一，明确了何种情况排除在“需要续期”的范围之外，即满足社会公共利益的需要而确有必要收回土地，除此之外对续期申请应予批准并重新签订土地使用权出让合同和缴纳出让金；第二，取消了期间届满地上建筑物由国家无偿取得的规定，规定国家只能无偿收回土地使用权；第三，明确规定续期申请的程序。

虽然《城市房地产管理法》对旧法做了一顶程度上的修改，但遗憾的是，在续期费用问题的规定上仍然难以服众。首先，与《暂行条例》一样，重缴出让金的做法并未动摇，民众的费用负担依旧沉重；其次，虽然“社会公共利益”和只有土地使用权能无偿收回的规定限制了公权力过分扩张，但这只不过是对民众原本合法利益的一种应有的保障而已，并不能减轻大众因出让金而背负的焦虑情绪；最后，申请手续仍不可避免地导致行政效率降低和额外费用的增加。由此可见，《城市房地产管理法》走的仍然是《暂行条例》的老路，正如王崇敏教授所言，“未能对住宅建设用地续期方式给出实质性解决方案” 。

《物权法》中有关续期费用问题规定的述评

2007年颁布的《物权法》第149条首次把土地使用权区分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，并对《城市房地产管理法》所确立的续期费用制度做了较大修改。

首先，不再明确规定以缴纳出让金的方式续期。尽管在四审稿和五审稿里曾规定：“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”，但最终呈现在大众面前的仅仅是“自动续期”四字而已。但不可否认的是，出让金不再作为金科玉律使用了。

其次，申请的程序也发生了重大变化，申请手续的免除无疑为民众节约了时间和费用。

作为保护公民私有财产的法律武器，《物权法》的出台一定程度上缓解了民众对续期费用问题的焦虑，但问题仍远未解决。续期是有偿还是无偿？如若有偿又如何收取？社会各界对此一直争论不休。事实上目前法律在相关问题上的缺位或许有如下原因的考量：“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜” 。但是，笔者认为若没有未雨绸缪，若干年后当问题集中爆发之际，情况将会十分严峻。况且问题的悬而未决已影响到了民众情绪和房地产市场的稳定。

实践中各地对住宅建设用地使用权续期费用问题的处理办法

青岛对有关续期费用问题的处理方法

作为全国首例住宅建设用地使用权到期事件，青岛市阿里山小区的部分住宅在2009年6月就发生这一情形。根据相关报道，当地国土部门曾与住户协商，采取有偿续期的模式，以土地出让金的形式按上一年平均地价作为基准地价的计量标准，补缴该基准地价的60%来完成续期。但最终并未得到当地国土部门的承认，所以该问题并未得到实际解决。在这一事件中，《物权法》相关规定空泛的弊病暴露无遗，既无法指导行政工作，又使住宅因无法取得建设用地的使用权而失去合法基础。

温州事件及过渡办法

2016年，温州市民花六十多万在市区买了套房，在办理土地證时却被告知土地证到期，如想续期则需要缴纳相当于房价三分之一的土地使用权重购金，报道一出便舆论哗然。为了破解困局，国土资源部及浙江省国土资源厅等部门专赴当地调研，并作出《关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》，提出了一个过渡性的办法：“两不一正常”，即“不需要提出续期申请”“不收取费用”“正常办理交易和登记手续”，但该处理方案仅为过渡性办法，问题同样没有得到实质性解决。

深圳对有关续期费用问题的实践探索

在2001年，深圳市也发生了建设用地使用权到期的情形，尽管所涉及的是商业用地，但依当时的相关法律，续期费用高昂。为了解决在实践中操作困难的问题，2004年深圳市出台了《深训市到期房地产续期若干规定》，对续期采取一次性补缴地价和付年租两种方式。

具体操作为：一是重新签订土地出让合同并补缴土地出让金，根据国家相关用途公告的基准地价的35%一次性全部缴纳，如若未交清将不能取得土地证，不能进入市场交易。

二是签订土地租赁合同并缴纳租金，由市国土部门定期公告租金的具体缴纳标准，租金为按年分期支付。这一做法有一定的合理性，赋予了民众选择权，对一时无力负担沉重续期费用的民众而言较为有利。

域外国家或地区相关立法介绍与借鉴

面对续期费用这一棘手的问题，笔者认为不妨采用比较法的视角来思考，通过了解不同国家和地区在类似问题上的做法，或许可以得出一些值得我国学习的经验。

域外国家或地区相关立法介绍

建设用地使用权，作为一项具有中国特色的权利，在世界范围内与其最相类似的当属地上权。作为一项源于古代罗马法的古老用益物权，地上权是指“在他人土地上建造建筑物或其他工作物以及种植竹木等的权利” 。由于建设用地使用权和地上权都表现为在利用他人的土地上建造建筑物，是一种对他人土地使用权的取得，并以在他人土地之上完成对地上建筑物的开发和建造为目的，故两者有不少相似之处 。纵观世界，地上权的立法模式可以分为两种，即一元模式和二元模式。接下来笔者将介绍其中具有代表性的几个国家和地区的续期费用制度，期待能得出“可以攻玉”的“他山之石”。

德国

受罗马法的影响，德国地上权立法模式是典型的一元主义，即土地使用权和土地所有权合二为一，因此地上建筑物属于土地的一部分。在这种立法模式下，房屋所有权归属于土地所有人，在地上权期满后有权获得地上建筑物。而地上权人享有补偿请求权，有权要求土地所有人对建筑物给予补偿。除为满足贫困阶层住房需求而设的地上权外，该补偿不必是建筑物的实价。双方当事人也可在合同中事先约定补偿数额、方式等内容。为了更加灵活地应对不同的经济情势，还允许双方就租金进行调整。比如在公有土地租赁中，租金可以根据当地物价指数与通货膨胀率的变化而变化。可见，德国法在地上权届期处理规定上推崇意思自治，而且租金的收取方式也较为灵活。

日本

与德国不同，在日本二元主义的立法模式下，地上建筑物的所有权和土地的所有权是相分离的，可以单独进入市场流转。地上权仅仅是对土地的一种权利，并不是对地上物的一种权利。在地上权期满时，地上权人需负担恢复土地原状并返还土地的义务，但土地所有权人有优先以时价购买地上建筑物的权利。在日本，地上权和土地承租权合称借地权，为了解决土地所有权人不购买建筑物导致地上权人只能拆除的问题，法律赋予借地权人请求借地人买取地上建筑物的权利。借地权存续期间届满而未更新契约时，借地权人可以请求借地人以时价买取建筑物。

此外，为了应对因借地期间较长导致地租在经济情势变化情况下对一方有所不公，《借地借家法》还赋予当事人地租增减请求权，旨在更好地平衡双方利益。日本法对续期问题的处理注重平衡双方利益，对土地使用人给予更多保护，在费用的规定上也同德国法一样通时合变。

香港地区

由于特殊的历史原因，香港的土地使用制度承袭英国的土地批租制，土地属于英国皇室所有，民众取得土地使用权需要向英王租借。香港回归后，土地收归香港政府，但土地批租制保留了下来并得到发展。正如学者张学仁所言，“土地批租制是香港政府长期实行的出售土地使用权的制度”。在土地批租制下，作为土地所有权人的香港政府与土地使用权人签订土地使用权出让合同，并收取租金，这一点与内地的做法十分相似。当土地使用权期限届满，权利人可以自动续期，无需支付土地租金，仅需按年缴纳象征性地税。地税的多少根据房屋的租金和物业税来计算，物业税为年平均租金的5%，地税为年物业税的3%，也就是说土地使用者每年所需缴纳的地税只有房屋年租金的0.15% 。

借鉴

地上权制度的借鉴意义

尽管我国并无规定地上权制度，但正如梁慧星教授所言，域外物权法规定的“地上权”与我国物权法规定的建设用地使用权内涵实有相通之处。在笔者看来，以下几方面可在完善住宅建设用地使用权续期费用制度时参考。

第一，平衡土地所有权人和土地使用权人的利益。这一点在德日对期满后建筑物的价值补偿上表现得尤为明显，地上权人在土地所有人收回土地使用权时都享有补偿请求权。对比来看，日本法中时价补偿的规定较德国法而言更加合理，承认了房屋为地上权人的独立私有财产，更有利于保护地上权人。对我国而言，要改变“重土地，轻房屋”的局面，就要更倾向于对房屋所有权的保护。

第二，尊重当事人意思自治。对于补偿、续期的费用以及期满之后建筑物的归属，德日两国都非常尊重当事人的意愿，规定契约优先。在我国，由于民众在签订商品房买卖合同时基本都是格式化合同，民众与土地使用权的出让方直接进行对话并签订合同的几率为零，因此很难体现双方合意 。如何更多体现民众的意愿，值得深思。

第三，采取更加灵活的收费方式。德日在收取地租时数额并非一成不变，而是允许根据不同的情势变化予以调整，如地价、物价、通货膨胀率等经济因素，因此更加科学合理。

土地批租制的借鉴意义

作为大陆和香港的连接点，深圳市在续期费用上的做法正是借鉴香港，而我国的建设用地使用权制度亦师承土地批租制。事实上，采取与香港类似制度的原因在于批租制是一次性收取若干年限的地租，这其中巨大的财政收益自然不言而喻。香港的批租制确实有其独特优势，但我们在借鉴的过程中不能片面化地汲取。我国在土地出让时要求使用者一次性支付巨额出让金，却没有规定续期时如何收费，不得不说是一个很大的遗憾。笔者认为，香港有两点做法值得我们关注：

第一，续期仅收取象征性地税。由于法律明确规定了续期费用的计算方法，加之费用低廉，因此民众的经济压力大大减轻。该办法在香港运行多年，民众普遍支持，有效保障了社会稳定。

第二，续期采取按年分期支付的方式。分期支付不仅进一步减轻了民众缴费时的经济压力，而且为地税的灵活调整留有余地。

续期费用之争：利国与利民的矛盾

续期有偿与否的争议

住宅建设用地使用权的续期问题之所以会在社会上掀起如此广泛的争议，很大程度上源自温州事件中媒体的报道。对于到期后需要缴纳几十万元“延期”的消息，其社会影响不亚于一场地震。面对“花大价钱租了70年房”的感叹，我们不得不思考，续期到底应该有偿还是无偿？下文将就此问题进行分析并得出合理结论。

无偿续期的观点

毫无疑问，民众自然是希望少交，最好是不交费用，许多学者也持无偿续期的观点。主要理由如下：

第一，从文义解释的角度，有学者认为在《辞海》中“自动”意为“主动”，即不靠外力也无需对方配合。具体到现实中则不必办理手续，也不必缴纳费用，即可续期。

第二，从让利于民的角度，无偿续期对民众最为有利。所谓“羊毛出在羊身上”，开发商支付给政府的土地出让金最后都会在购房款中转嫁到民众身上，这也是房价居高不下的重要原因。在城镇土地收归国有时，原有的私有土地所有人并未获得补偿费，而后来民众取得住宅建设用地使用权，则支付了高额的出让金。既然如此，在续期时就应该无偿，让利于民，使其“安其居乐其业”，维持恒产者的“恒心”。

第三，从公民权利的角度，《宪法》第39条第1款规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”，而保障公民住宅的基础是住宅建设用地使用权的稳定。作为公民享有的住宅权、生存权等公权利有赖于政府的保障，如果民众因为无力缴纳续期费用而流离失所，那么政府就要承担违宪的责任 。

第四，从实际操作的角度，无偿续期模式下无需考量众多费用制度的设计问题，如采取何种形式收费、计费标准以及未缴费的后果等等，最重要的是能让民众接受，操作起来没有阻力 。

第五，从统一土地使用制度的角度，农民享有的宅基地使用权，不必支付费用，也无期限限制。采取无偿续期的做法能让城市居民和农村居民一同享有平等的权利 。

有偿续期的观点

尽管无偿续期的呼声很高，但大部分学者认为，有偿续期方才符合现实，经归纳理由主要如下：

第一，无偿续期与我国的法律和经济体制相违背。我国目前实行的是建设用地有偿使用制度，从1987年深圳市首次尝试出让土地使用权，历次相关法律的修改和完善都坚持这一制度。无偿续期，不符合《宪法》第10条规定中“城市的土地属国家所有”的规定。最为重要的是，无偿续期使“土地的所有权无法体现，虚化国家的所有权” ，实质上与土地私化无异，同时也不利于土地资源的合理配置以及城市的规划发展，长此以往势必会动摇我国的经济制度。

第二，无偿续期并不现实。不必讳言的是，土地财政在地方政府的收入中往往占到很大比重，许多地区一大半的财政收入都来源于此 。尽管现阶段我国在经济体制改革和转变经济发展方式上成效日显，但距离能够不受影响地大幅减少土地收入仍有很长一段距离。有偿续期才能维持政府正常财政收入，并以此维护社会公共秩序稳定。

第三，无偿续期有损社会公平。尽管中国幅员辽阔，但适宜人类居住的土地却不多，更何况目前土地资源的分配也不公平。如果采取无偿续期的方式，则势必会加重土地资源分配的紧张和不公，使贫富差距愈发严重。

第四，农村均分宅基地，无偿使用的做法在城市行不通。农村土地属于村集体所有，在历史上农民将其私人土地交给集体成为集体经济组织成员，基于该身份便可无偿享有宅基地使用权。而城市土地并非属于城市居民共同所有，要使用国家所有的城市土地，就必须支付费用 。

有偿续期的合理性

在笔者看来，上述各方观点都有一定道理，但笔者还是倾向于有偿续期。本质上看，续期费用之争的源头在于利国与利民、经济发展与土地资源稀缺之间的矛盾。应该采取什么样的措施关键要看如何协调好两者之间的关系，以达到长治久安、安居乐业的社会效果。制定法律规范应当考虑可能造成的社会影响，从社会公平和发展双重角度考量，最终实现利益的平衡。

第一，从平衡资源分配，維护社会稳定的角度看，无偿续期不仅无法体现公平，而且并不现实。首先，根据“权利义务对等”这一基本法理，要享受权利就应该承担相应的义务。既然给予公民享有使用土地的权利，那么相对应承担一定的缴费义务是完全合理的。针对不同的情况，收取不同的费用，这样才能使公平落到实处。其次，作为一种稀缺资源，土地收益具有明显的财政属性，是政府的重要财源。有偿续期才能为社会保障、民生支出和经济建设提供源源不断的财政支持，保障社会公共秩序的稳定 。现阶段土地资源占有不公状态已足以令人担忧，国家若不采取有力的调控手段，市场经济自身的发展只会使这一现状长期固化。此外，无偿续期导致政府财政收入短缺，势必会影响对基础设施、危房改造等项目的投入，从而不利于住宅环境的改善，最终也将影响房屋所有权人权益的实现 。

第二，无偿续期有违社会体制，动摇经济基础。就如前文所提，无偿续期架空了国家对土地的所有权的行使，为土地私有化这条与社会主义制度相背离的道路去除障碍，从根本上动摇我国的经济体制，这是十分危险的。

第三，有偿续期符合我国土地使用改革的方向和立法精神。从陆续出台的《关于加强土地资产管理的通知》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以及《关于加强土地调控有关问题的通知》等文件分析，国家对国有土地的出让都在不断明确规范，充分证明了有偿的土地使用制度是我国土地使用制度的改革方向 。《物权法》的价值取向若是无偿续期，何不在立法之初就明确载明呢？这样给人留以争议的做法对社会造成的巨大影响立法者不可能没有考虑到。只是由于事关重大且办法未定，才有意留下这一空白。

综上，笔者认为在续期费用问题中，是否收费不应是个过度争论的话题，从维护实质公平和社会发展这一长远、最终的目标来看，续期应以有偿为宜。民众真正担忧的并不是收费，而是不合理的收费。重点应当关注续期费用如何收取，按什么标准收取。无偿论和有偿论都有其合理性，笔者认为采取无偿和有偿相结合的方式最有助于解决问题。而这一做法的基石，在于制定一个计费标准，对不同的住房者采取不同标准的对待。下文将就续期费用的计算这一问题展开分析。

续期的缴费形式与计费标准

采取无偿和有偿相结合的续期办法要涉及费用的计算，就此方面，主要有两大问题。一是缴费形式问题，二是计费标准问题。

缴费形式问题

按《城市房地产管理法》第22条和《暂行条例》第41条规定，住宅建设用地使用权期限届满需要续期的，要重新签订合同并支付土地出让金。然而正是由于高额的出让金，才让续期问题在社会上掀起轩然大波。笔者认为，续期不应当采用缴纳出让金的方式。理由如下：

首先，土地出让金在住房者购房的起始阶段已经变相缴纳了。房地产开发商通过与政府签订土地出让协议，支付出让金，取得建设用地使用权，此时权利义务的双方分别是政府和房地产商。通过与购房者签订《商品房销售合同》，住宅建设用地使用权一并转移给了购房者，后者事实上已概况地继承了开发商与政府间签订的协议的当事人地位。购房者往往重视“买房”而忽视了“买权”，其实在支付的购房款中已经包含了土地出让金的费用。

其次，《物权法》中“自动续期”的规定其实已经否定了缴纳土地出让金这一做法。因为续期不同于出让，不同于缔约。没有“出让”这一前提而缴纳土地出让金的做法显然是荒唐的 。

最后，从民生角度看，续期本是为了民众的福祉和社会的稳定，如果采用土地出让金的标准，就彻底偏离了这一目标。高昂的出让金让不少人无力缴纳，这样一来自动续期就变得可望而不可即，公民的居住权又如何保障？此外，土地出让对政府而言本就是一个充满是非的领域，催生的腐败问题并不鲜见。如果继续采取出让金的形式，不仅在操作上困难重重，更会导致一系列的负面后果。

综上所述，以出让金的形式收取续期费用并不符合中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》所确立的 “形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面”指导精神。具体的续期费用标准应考虑民众的现有负担、民众的合理预期、适当的国家收入结构、公平的制度设计等因素来具体确定 。

有鉴于此，采取税收的形式收取续期费用，是一个较为妥当的办法。首先，税收的法定性限制了政府滥用权力谋取利益，且就同一对象适用相同标准，体现了公平精神。其次，可以平衡利国与利民之间的矛盾。合理的税收不会使民众背上沉重的经济包袱，同时又可维持政府的财政收入。从长远来看，政府努力的方向是减少土地出让收入占财政收入的比重，而以税收的方式循序渐进地完成这一转变最为稳妥。最后，便于利用现有的税收管理制度。系统研究费改税并将其和税种相协调，有利于我国税制的统一和对房地产市场的调控 。

计费标准问题

如前所述，续期费用以税收的形式征缴较为合理，那么，税费的计算标准又是什么呢？学界上主要有两种观点：

一是主张按住房套数来区分收费标准，其中“首套房免费续期”论较有代表性 。对于只拥有一套住宅的居民来说，当期限届满，应允许其无偿续期。从保障公民的居住权利、抑制房产投机的角度看，有其积极意义。

另一种观点是以人均居住面积为标准的“超额面积有偿续期”论，在免征范围内的住宅面积无偿续期而仅对超出部分收取费用 。这一做法考虑到居民的实际居住情况，较为合理。

以上两种观点坚持了有偿续期的原则，针对不同的居住情况设定不同的义务，都具有一定的科学性，但要注意的是，面对我国复杂的住房情况，采取一刀切的方式不甚妥当。如按前者的做法，可能存在首套房屋面积较大的情形，相对于那些虽然有两套房却面积狭小的居民而言只让他们缴费是不公平的；而在后者中如何确定免征费用的面积标准也值得关注。因此以下两点值得注意：

首先，在“超额面积有偿续期”中，不应只有一个判断标准。在各地人均住宅面积大不相同的情况下，单一的标准显然有失公允，不同地区的人口流动量也会影响标准的确定。但各地的标准要有个最低限制 。在这一面积之下应当只收取象征性费用或者最好免费。此外，超过这一标准也不能一律收取同样的费用，以超额累进的方式收取才能发挥税收的调控作用。

其次，要最大限度地保障实质上的公平，还需对住房者的情况进行综合考量，区分自用型住宅和投资型住宅。在这一方面住房套数的理论有借鉴意义，适当提高收费标准也有利于抑制囤房捂盘的现象。另一方面要考虑到住房者现实的居住情况，例如家庭规模等，多人居住一套大面积的房屋，即使人均面积少于一人单独居住的一套房屋，但并不意味着收费少于后者就一定合理。

与费用有关的其他问题

不同产权住宅的缴费问题

尽管大部分住宅的产权都为70年，但仍有一部分并未达到这一年限。针对这一类房屋的续费问题主要分为两派。第一种办法是让其补交房屋产权与70年最高期限的差额的土地出让金 。第二种办法是直接让其免费续期至70年。前者相对于那些缴纳70年产权费用的民众来说较为公平，而后者保障了部分居民的居住权利，免去了缴费的繁琐和其他的问题。笔者认为这种情况下还是一律予以无偿续期为宜。区分不同期限住宅的续期方式，固然可以消除民众之间的不公平感，做到形式上的公正，但过分纠结于這一问题只会产生更大的矛盾，陷入“民众斗民众”的僵局 。

未能缴费的后果

尽管比起出让金，以税收收取的续期费用将大大降低，但仍然会出现部分人无力缴纳的情形。对于这一情况，必须明确未缴费并不能剥夺民众对房屋享有的所有权，不影响住宅的自动续期。没有这颗“定心丸”，自动续期的操作就会充满不确定性。

地上建筑物的价值补偿

对于期限届满因公共利益被收回建设用地使用权的房屋，其他国家主要有市价补偿和适当补偿两种做法。笔者认为，只有前者才是真正正确的做法。若是适当补偿，那么补偿的标准又是什么？由于决定权取决于政府，因此很容易成为又一个损害民众权利的隐患。

完善住宅建设用地使用权续期费用制度的具体构想

续期的缴费形式：年租制

在笔者看来，以住宅面积和住宅套数为计费标准的年租制或许是时下难题的解决之道。关于计费标准稍后会予以说明，此处先来探讨年租制。所谓年租制，就是土地所有者与土地使用者约定一定期限的租期，在租期内按年收取土地租金的一种土地有偿使用制度。由于其具有“约定租金、年底交租”的特征 ，为租金的灵活调整提供了可能，并且民众的负担也不至过于沉重。事实上，批租制与年租制具有同质性，前者可以分解为后者 。前文提到我国并未采取大陆法系的按年交租形式，而是借鉴了香港模式的批租制。然而只看重批租制下一次性取得的巨额收益远远不够，还要构建合理的续期费用制度。实行土地年租制正是为了充分提高土地的价值和使用价值，将土地的短期效益和长远效益有机结合起来是一种有益的探索 。深圳市的实践探索体现了这一改革趋势，将批租制与年租制结合起来的土地使用制度较为契合我国目前的国情。

续期的计费标准：兼采住宅面积和住宅套数

确定了年租制的收费形式之后，在选择税费的计费标准上也需慎重。笔者认为兼采住宅面积和住宅套数作为计费标准不仅较为公平，而且比以地价作为依据更加合理，因为它们直接与民众的居住权相挂钩。

首先，以“超额面积累进收费”制为基础。先规定一个最低人均居住面积，在不超过该面积的情况下免费续期。然而各地的标准不应一概而论，虽说从公平角度考虑各地之间的差别要尽可能缩小，但显然在拥挤的大都市和一般的小城镇最低人均居住面积不应该相同，盲目地追求面积上的一致并不公平合理。对此国务院应定期公布合理的住宅面积标准，各省、自治区、直辖市政府也可根据具体情况选定。但最终要经全国人大常委会通过，后者可对上报的住宅面积规定一个最低标准。由于各地人口流动和城市建设的速度不同，这一标准不应一成不变。在相隔一定年份后，例如五年或十年对该标准进行重新考量，特殊情况下也可不受时间限制。当然，为了稳定性，各地标准不应频繁更改。每户根據家庭成员数享有相应的免征面积，对于超过免征面积的部分，根据面积的扩大而采取不同的税率超额累进收费。

其次，参照房屋套数适当调整税率。要对自用型住宅和投资型住宅作适当的区分。一般来说，一套住房就可以满足普通家庭的居住需求。如果一个人手握三四套房产，那么剩余的房屋很可能具有投资目的 ，即便没有，房屋闲置也是对社会资源的一种浪费。此时适当提高剩余房屋的税率，也不至于影响到民众的居住权。面对较高的税率一般人都会采取转让或出租的方式而不是闲置房屋，这样既提高了房产资源利用率，又缓和了房产过度集中带来的社会矛盾。

最后，在两种计费标准都可以适用的情况下，应当由民众自主选择对自己最有利的方案，这也是让利于民的体现。

与费用有关的其他规定

首先，明确不缴费不影响住宅的自动续期，居民对住宅的所有权不受影响。要打破以往“重土地，轻房屋”的局面，就必须确保民众的合法财产神圣不可侵犯。但同时一项权利不是漫无边界的，如果没有履行缴费义务，对所有权进行限制是必要的，可以对住宅的转让予以禁止。

其次，当期限届满因公共利益等原因被征收时，政府应以建筑物的市价而非“适当的标准”对居民进行补偿。

结语

“有恒产者有恒心”，作为一项关乎亿万国人安居乐业和国家长治久安的制度，住宅建设用地使用权续期费用制度需要立法者统筹规划，未雨绸缪，在利国与利民之间做好平衡，形成良好的预期，让民众真正感受到实惠和公平。

（作者单位：福建师范大学）