收费公路专项债券全解析

文/国家发展和改革委员会综合运输研究所 李玉涛 吴文化

2017年7月12日，财政部和交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，这是继土地储备专项债券之后的第二个专项债品种，无论是对公路行业发展，还是地方政府融资机制的转变，均有重要的现实意义——《办法》的实施，有助于形成透明规范的地方政府融资机制，推进完善收费公路管理法规。在专项债券与统筹关系的处理上，《办法》符合公路行业的特征和融资要求。但从中长期看，地方政府融资机制的建设还需要关注过高的投资需求和存量债务问题。

有助于地方政府融资机制的转变

2014年的国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和2015年1月1日起正式实施的新《预算法》明确了建立规范透明的地方政府融资机制，即常说的“修明渠、堵暗道”。在融资转型时期，基础设施建设投资继续保持高位运行，规范的地方政府债券尚处于尝试探索的初期，规模非常有限。2015年首次发行的地方政府专项债券仅1000亿元，2016年升至4000亿元。

在推进明渠建设的同时，旧的暗道不断被堵死，然而新的暗道又时常以融资创新的名义出现。一些地方为尽快上项目，通过“假的”政府购买服务形式，进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实。许多产业基金类似于过去的融资平台，把债务隐藏在PPP的外衣下。

2015年，内蒙古交通运输厅的违规举债行为在公路领域具有典型性，2017年1月，被财政部通报批评。内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者第18年，通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。虽然内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司形式上是承贷主体，但资金使用和项目实施主体仍是政府及其部门，增加了政府的隐形债务。

发行收费公路专项债券，对推进政府收费公路持续健康发展具有重要意义，主要体现在四方面：一是保障国家公路网规划目标的如期实现；二是防控交通领域政府债务风险的需要；三是完善专项债券制度；四是深化财政与金融互动。

为进一步规范地方政府融资行为，2017年财政部连续出台50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，对各种变相举债、违规融资明确予以禁止。由于基础设施建设投资需求依然旺盛，在堵住融资“暗道”的同时，提供合法合规的融资渠道变得十分必要。2017年，专项债券的发行规模进一步增至8000亿元，同时制度建设步伐也逐步加快。地方政府收费公路专项债券作为一种新型的政府融资方式，可以从规范性、透明度、约束力等多方面推进地方政府融资机制转变。

进一步推进收费公路法规的完善

现行的《收费公路管理条例》（2004年11月施行）根据不同的融资方式进一步划分了收费公路的类型。一种是由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，简称政府还贷公路；另一种是由国内外经济组织投资建设或者依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路，简称经营性公路。

实践中，只有很少比例的经营性公路是社会投资者运用BOT等经营性模式建设形成的，大部分经营性公路是在初期政府还贷公路基础上逐渐演变，形成以交通集团公司作为投融资平台，进行投资建设。在2014年国发43号文之前的财税体制环境中，公路的“收费还贷”模式存在着债务规模大、举债机制不透明等突出问题。

43号文把地方政府债务分为一般债务和专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。有一定收益的公益性事业发展的确实需要政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应政府性基金或专项收入偿还。之前，利用使用者付费机制进行市场化融资的交通行业，形成了大量债务，但是在涉及偿还责任时，实际上都是笼统地归为财政的政府债务。因而，此次政府债务的分类管理思路强化收入与支出之间的关联，体现了财政受益原则，有助于实现交通专项资金收支的预算平衡，降低财政风险和投资风险。

随着《预算法》的修订和政府举债融资机制的转变，现行《收费公路管理条例》中政府还贷公路的概念已失去法律和实践基础。根据交通运输部的意见，调整相应的思路是将利用发行政府专项债券建设的公路，统一表述为政府债务公路，代替原来的政府还贷公路。经营性公路则进一步明确覆盖政府与社会资本合作模式的融资需要。《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的出台，很大程度上可以看作“收费还贷”模式的终结。当然，更为完整的制度框架需要通过《收费公路管理条例》的修订来进一步明确。

左组图：原来的融资方式没有将投融资的制约作用体现出来。原来对政府建设公路的约束较少，虽然是经营性公路，都可以通过社会还贷或是政府还贷方式来完成。现在通过发行债券的方式，能够建立起一种融资对投资的有效制约机制和促进作用。（左下图：燕春/摄）

右图：此专项债券融资方案在2014年就已经明确，2015年《预算法》实施后就已经在地方实施，继6月发布土地专项债券后，此次《办法》的发布使这项政策真正落实下来，用途更加清晰——专项债券只用于公路建设，以与一般债券和其他专项债券区别开来。张祥兵/摄

协调专项与统筹之间的关系

专项与统筹是相对的，收费公路专项债券是否必须对应到单一项目中？在过去的收费还贷模式下，全国大多数省、市（区）的收费公路还款机制实际上是通过统贷统还、借新还旧等方式进行的，这同《收费公路管理条例》按照项目收入专款专用来设定收费期限的要求相矛盾。

2015年财政部制订的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》中明确，单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。

《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》进一步明确了专款专用要求。

首先，项目收益与融资自求平衡。发行收费公路专项债券的政府收费公路项目，应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资盈亏平衡。

其次，专用于政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。这等于堵住了地方政府借专项债券之机，为非收费公路建设筹措资金。

收费公路专项债券的发行和使用也要求严格对应到项目。根据政府收费公路相关性、收费期限等因素，收费公路专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应一个地区的多个项目集合发行，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门确定。

事实上，即使PPP模式的经营性公路，也存在“打捆”。2016年，河北省将太行山高速公路与津石、京秦等高速公路共9个项目进行捆绑打包，分成两个项目包进行社会投资人招标。其中，一个项目包，包含太行山高速公路京蔚段、涞曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全长约346公里，总投资约470亿元。另一个项目包，包含太行山高速公路邢台段、邯郸段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全长约342公里，总投资约428亿元。“河北模式”成为地方公路融资的一种典型创新实践。

专项债券在专项与统筹关系的处理上避免了现有《收费公路管理条例》的缺陷，符合公路行业特征和融资要求。由于政府债券的透明性和金融市场纪律的约束，专项债券的投资风险不会因为局部“打捆”而失控。

上图：随着《预算法》（2014年修订）的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的印发，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。韩双喜/摄

下图：值得注意的是，此次《办法》提出，收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。

需要进一步关注的问题

专项债券对于规范收费公路融资具有重要作用，但是并不意味着彻底解决了公路融资问题。

一方面，庞大的融资需求仍然难以满足。近年来收费公路的投资依然高位运行。收费公路统计公报显示，新《预算法》实施后的2015年和2016年，收费公路投资分别为8039.5亿元和6369.0亿元。“十三五”期间，大多数省、市（区）、地方规划了庞大的建设投资目标。如新疆“十三五”期间计划完成交通基础设施建设投资1万亿元，建设总里程约15.2万公里。其中，高速公路约8500公里，在建成的近万公里高速公路主骨架的基础上实现县县通高速。

与收费公路建设的融资需求相比，目前的专项债券额度总体上还是杯水车薪，存在巨大的资金缺口。2017年，收费公路专项债券额度为730亿元，已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达。巨大的资金缺口使得变相融资的暗渠短时间内难以根除，地方政府与财政监管层之间的博弈趋于复杂。

另一方面，存量债务问题仍然没有明确出路。近年来，收费公路的债务规模和风险广受关注。收费公路统计公报显示，截至2016年年底，全国收费公路年末债务余额为48554.7亿元。其中，政府还贷公路债务余额26107.5亿元。存量债务的财务成本限制了收费公路的发展。由于专项债券具有成本低、期限长的优点，于是就出现了要不要发行收费公路专项债券，来置换存量的政府还贷公路债务的问题。《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》明确规定，收费公路专项债券不得用于偿还存量债务。如何化解庞大的存量债务始终是影响行业发展和政府融资的重大问题，需要统筹研究。

总之，收费公路专项债券不仅仅是为了化解多少资金缺口，重要的是在多大程度上促进投融资体制改革。如果不能从全局上约束投资、促进发展转型，那么局部的“明渠”作用还是有限的。