应审未审种子案件的行政处罚及损害赔偿分析——对潢川县农业局处罚潢川新科种业有限公司案的剖析

，

(长江大学a.管理学院；b.法学院， 湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2016年8月17日潢川县黄寺岗镇胡某、喻某等15户农民向潢川县农业局举报反映，其从潢川新科种业有限公司(以下简称“新科种业”)购种的“嘉糯2优9号”杂交糯稻出现空秕率高、部分田块绝收等问题，潢川县农业局经过调查询问并组织专家田间勘验取证后，于8月26日对新科种业作出潢农指导意字[2016]3号《行政指导意见书》，内容包括采取措施降低损失、安抚农户进行损失统计、补偿或赔偿建议。8月31日通过约谈，新科种业法定代表人汪某认可该品种没有经过审定，并于9月1日与农户签订了《嘉糯2优9号高温热害补偿协议》，确定了赔偿标准。9月2日潢川县农业局对新科种业作出豫潢农种罚告[2016]3号《行政处罚事先告知书》，拟根据《中华人民共和国种子法》(以下简称“《种子法》”)第四十六条、第七十八条第一款第一项之规定作出处罚：“①责令新科种业积极履行与种植农户签订的协议条款；②处以罚款4.2万元”。新科种业于9月5日向潢川县农业局提交《申辩意见》，认为农民损失由高温热害所致，而由种子质量所致无事实依据，潢川县农业局并无种子质量监督结论，不能接受处罚第一项。9月12日，潢川县农业局作出《关于撤销豫潢农种罚告[2016]3号〈行政处罚事先告知书〉的通知书》，9月18日重新送达豫潢农种罚告[2016]3号《行政处罚事先告知书》，拟根据《种子法》第七十八条第一款第一项之规定作出处罚：“①没收违法所得12.25万元；②罚款2万元”。11月16日，潢川县农业局根据鉴定机构提交的田间鉴定报告对新科种业作出豫潢农种罚[2016]3号《行政处罚决定书》，认定：新科种业于2015年12月以每市斤25元的价格，从福建亚丰种业有限公司一次性购进3500市斤“嘉糯2优9号”杂交糯稻种子，于2016年春季以每市斤35～40元不等的价格销售完毕，并在2016年春播期间全部种植。其未能提供出该品种种子的品种审定证明材料，据此认定其上述销售行为违反了《种子法》第十五条第一款、第二十三条第一款之规定，考虑到至潢川县农业局2016年9月18日依法向其送达了《行政处罚事先告知书》后，新科种业积极配合查处违法行为，并消除违法行为造成的后果，依法从轻处罚。遂根据《种子法》第七十八条第一款第一项之规定，决定：①没收违法所得3万元；②罚款2万元。

新科种业不服潢川县农业局的处罚，以其未对种子质量进行检验，亦未进行田间鉴定，无证据证实种植户损失由种子所致为由，向法院起诉请求：①撤销被告豫潢农种罚[2016]3号行政处罚决定第1项；②确认被告关于原告潢川新科种业有限公司销售稻种给农民造成损失的认定违法；③确认被告办案中威胁潢川新科种业有限公司的行为违法并赔偿其补偿农户的经济损失102万元。一审法院认为，该品种种子未通过农作物品种审定委员会审定，也未到潢川县种子管理部门申请备案，新科种业销售稻种行为违反了《种子法》第十五条第一款、第二十三条第一款之规定。因被告撤销重作《处罚事先告知书》行为违反正当程序，致原告丧失听证权利，对原告诉讼请求撤销处罚决定第1项即“没收违法所得3万元”予以支持。并且被告并未在执法文书中认定农户损失由原告销售稻种质量问题所致，故对原告要求确认被告关于种植农户经济损失系由原告稻种质量问题所致的行政认定违法的诉讼请求，不予支持。

新科种业不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决对被诉行政行为认定的错误认定，确认该行政行为认定违法。被上诉人潢川县农业局二审辨称，其并未作出上诉人销售种子质量问题造成农户经济损失之行政行为认定，上诉人与农户达成赔偿协议是其真实意思表示，不违反法律规定，该民事赔偿与行政行为无关。其所作的《行政指导意见书》只是建议，并无法律效力。二审法院认为，根据《种子法》第十五条、第十九条、第二十三条、第七十八条规定，潢川县农业局处罚决定证据确凿，适用法律正确，处罚适当。被上诉人在9月18日重新作出的《行政处罚事先告知书》中已主动撤销了其对上诉人销售稻种给种植农民造成经济损失的事实认定。对上诉人诉讼请求撤销被上诉人此认定，不予支持[1]。

2 争议焦点

1) 对应审未审种子行政处罚是否一定需要损失？

2) 农田损害鉴定与行政处罚是什么关系？

3) 农业行政主管部门在农户损害赔偿中有什么责任和义务？

3 法理分析

3.1 对应审未审种子行政处罚是否一定需要损失的问题

《种子法》第二十三条规定“应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广、销售”。与之配套的是第七十八条关于违反第二十三条法律责任的规定。根据这两条规定，对于应审未审农作物品种的推广和销售行为，县级以上农业、林业主管部门具有监管职权，可认定其行为违法，作出行政处罚。而对于因种植应审未审种子造成的损失是否是作出行政处罚的基础，存在较大争议。正如刑法上的“行为犯”和“结果犯”对于法律责任的认定是不同的，而对于农民切实利益基本生活保障的农作物收成问题，将其是否损失作为农业、林业部门监管作出行政处罚的实质要件，就《种子法》的规定而言，应审未审农作物种子案件中无须造成损失就能进行违法查处作出行政处罚，这与农民权益保护以及农作物生产保障特殊立法精神相吻合，有利于加大种子类违法惩戒力度，以实施“行为”作为僭越法律的判定标准，而不是以实施行为造成一定后果作为违法的评定标准。

本案中，8月31日通过约谈，新科种业法定代表人汪某认可该品种没有经过审定，该批种子2016年春季以每市斤35～40元不等的价格销售完毕，并在2016年春播期间全部种植。其未能提供出该品种种子的品种审定证明材料。也就是说新科种业作为种子的销售商，构成了推广销售应审未审种子的行为[2]，违反了《种子法》的第二十三条规定。潢川县农业局对新科种业构成销售推广应当审定未经审定杂交水稻种子的违法行为认定，依据《种子法》第七十八条之规定并作出罚款2万元的行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。潢川县农业局对其进行处罚是完全正确的，是对《种子法》立法精神及其执法精神的贯彻[3]。一审二审法院对潢川县农业局此行政行为认定也是依法作出的。

3.2 农田损害鉴定与行政处罚的关系问题

田间现场鉴定是指农作物种子在大田种植后，因种子质量或者栽培、气候等原因，导致田间出苗、植株生长、作物产量、产品品质等受到影响，双方当事人对造成事故的原因或者损失程度存在分歧，为确定事故原因或者损失程度而进行的田间现场技术鉴定活动[4]。农田损害鉴定主要是对损害造成的原因以及损失程度进行确认。《种子法》第七十八条规定“违反本法第二十一条、第二十二条、第二十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款：(一)对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的；……(三)推广、销售应当停止推广、销售的农作物品种或者林木良种的；(四)对应当登记未经登记的农作物品种进行推广，或者以登记品种的名义进行销售的；……”由此可见，对于经营推广、销售未经审定或未经登记品种的种子的行为的行政处罚是必然的，与农田损害无关。而因种子致损案件中其处罚的做出与种子使用造成的损失农田损害鉴定结果之间的关系，存在两种关系。一种是通过鉴定结果中损失造成的原因对行政处罚进行定性,另一种是根据农田损害鉴定评估对违法情节定性，供行政处罚行使自由裁量权时作参考。一旦确定种子与农田损害存在关系则根据行政法的比例原则，即行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益[5]，来确定行政处罚的数额。其中农田损害鉴定与行政处罚的数额，在法律规定的处罚额度内是呈正相关关系。在种子适用损害案件中主要表现是在法律规定的额度内，造成的损失越大行政处罚的力度也会有所加大，而损失越小行政处罚的力度也会相应减小。因为这种损害从某种程度上反映了行政违法的情节。

本案中潢川县农业局委派及中国人民财产保险公司委托的潢川县种子技术推广服务中心出具《潢川县2016年度黄寺岗镇……水稻自然灾害田间鉴定报告》，××虫害、高温热害、旱灾、风灾等灾害天气造成2016年黄寺岗镇水稻种植损害程度为41.5%～77.4%。2016年11月16日潢川县农业局据此并结合新科种业执法配合情况，依法从轻处罚，根据《种子法》第七十八条第一款第一项之规定，作出豫潢农种罚[2016]3号《行政处罚决定书》，决定：①没收违法所得3万元；②罚款2万元。潢川县农业局首先根据农田损害鉴定确定损失与种子没有必然联系。再综合考虑当事人执法配合情况得出2万元罚款，数额是法定额度中最低的，符合行政法的比例原则要求，该处罚决定符合法律规定以及行政执法精神和原则。

3.3 农业行政主管部门在农户损害赔偿中的责任和义务问题

《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称“《消费者权益保护法》”)第三十九条第三款规定“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以向有关行政部门投诉”；该法还规定农民作为特殊的消费者，因农业生产而购买、使用的生产资料，参照该法维护其合法权益。依该规定可知种子作为特定商品，农户作为消费者与种子销售商之间存在商品买卖关系，就两者而言发生纠纷属于民事纠纷。同时根据《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》的规定种子管理机构负责田间现场鉴定工作的组织实施。依法设置的种子检验机构可以接受农业、林业主管部门委托完成种子质量检验工作，其作出的相关检验文件具有法律效力[6]。《种子法》第三条规定“各级人民政府及其有关部门应当采取措施，加强种子执法和监督，依法惩处侵害农民权益的种子违法行为”。第七十八条规定“由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款：(一)对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的；就种子造成农户生产损失的，其农业行政主管部门是农户作为消费者合法的投诉部门，即农业行政主管部门有责任接受消费者的投诉并依法进行调查取证并对违法行为做出行政处罚[7]，应积极行使职权对农户损失进行田间鉴定，农业部门作出的农户损失田间鉴定也是农户维护自身权益，向种子销售商索赔的主要事实依据。

结合本案，在农户损失的赔偿中，潢川县农业局作为农业行政主管部门，根据《种子法》第三条、《消费者权益保护法》第三十九条和第四十六条规定，接受农户举报进行调查取证，并约谈销售商，后续与保险公司对农户的损失进行田间鉴定，对农户损失与所种植种子之间的因果关系进行了确定。对于案件的明晰以及农户进一步维护自身的合法权益奠定了基础。其积极行使了其法定职权，应当予以肯定。农户作为农业生产中弱势群体，其合法权益损害风险较大，需要农业行政主管部门积极行使职权才能平衡其法律关系所处弱势地位，才能有效维护其合法权益。