国际视野下我国农业生态补偿法律制度分析

朱 强，陶 丽

(河海大学 法学院，江苏 南京 211100)

党的十九大报告明确提出“要重农固本、深化改革，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，做到让农业更强农村更美农民更富”；提出“要牢固树立‘社会主义生态文明观’，将建设生态文明提升为‘千年大计’”。2014年4月24日通过的《环境保护法》提出要“建立、健全生态补偿制度”，从法律层面规制生态补偿问题。面对政策和法律的双重规定，农业生态保护越来越体现出其重要性。农业生态保护问题早已被各国重视，然而当前我国农业生态的保护制度不健全，补偿制度刚刚起步，农业环境保护的责任都落在了农业生产者头上，保护的积极性不高，致使当前农业环境不尽如人意，农业面源污染日趋加剧。因此，急需借鉴国外有益经验，加快我国农业生态补偿法律制度建设，保护农业生产者利益，维护农业生态环境的可持续发展。

1 农业生态补偿法律制度概述

1.1 农业生态补偿的内涵

农业生态补偿涉及经济学、社会学、法学等多个领域，关于其内涵的界定，学术界还没有达成一致，从最开始对自然生态的补偿到对受损者的赔偿再到受益者对自己享有的生态利益的补偿，发展到现阶段既注重损害赔偿又注重利益补偿[1]。有学者认为，农业生态补偿指的是：为改善和保护农业生态环境或恢复农业生态系统服务功能，农业生态的受益者对服务者(环境保护者)给予的多种方式的利益补偿[2]。也有学者认为，农业生态补偿可以解读为“关于农业生态的补偿”或是“关于农业的生态补偿”[3]，两者都有其合理性。还有学者根据我国农业生态补偿的特点，将农业生态补偿定义为“对在农业生产活动中提供生态效益或避免生态破坏的私人或组织所产生的成本或所遭受的损失进行补偿”[4]。从上述学者对农业生态补偿的定义可以看出，农业生态补偿的目的是为了维护农业生态环境，平衡利益关系，推动农业发展的可持续性。

1.2 农业生态补偿的必要性分析

1.2.1 平衡社会利益的要求 尽管我国农生态补偿实践已进行了多年，但农业生态环境的矛盾仍然突出。农业生态补偿的主体受体单一，补偿力度有限，农民的利益得不到合理补偿，再加上农民收入较低，对农业生态环境重视程度不足，不愿意为农业生态保护投入过多的资金。在农业生产中，为了增加农业收益，生产者会大量使用地膜、农药、化肥等，在农业灌溉时不注重水资源的节约，通常以便利和节约成本为首要考虑因素，这就导致了土壤恶化、水资源短缺乃至农产品的质量安全等问题。为此，农业生态的受益者为了自身的利益(如农产品安全)和农业生态保护的需要，应当对农业生态的保护者进行补偿，以提高农业生产者保护环境的重视程度和积极性，保障农产品安全与健康，平衡社会主体之间的利益。

1.2.2 农业生态环境可持续发展的要求 农业发展应当遵循环境公平的原则，在环境资源的开发、利用上，当代以及后代的主体权利义务平等，但当前由于国家对农村的科技基础投入不足，农村环保技术落后，并且农业生态保护宣传力度有限，相关环保政策落实不到位，农业生产者缺乏理论与科技的支撑，致使当下农村采用的还是粗放型的农业生产模式，对资源的消耗力度过大，环境污染严重，土地生产力逐渐下降，为了保障农业生态环境安全和健康，必须要转变只顾利益不顾环境、只顾低成本不顾可持续的农业发展模式，加强农业生态补偿，健全相关制度。

2 我国农业生态补偿法律制度的现状及问题

随着三农问题的日渐突出，我国加大了对“三农”的投入和支持力度，针对农业出台了一系列补贴政策，如良种补贴、农机具购买补贴等，针对农业生态环境的保护也出台了相应的政策，如退耕还林、退耕还草、退耕还湖计划等，针对农民保护生态环境的行为进行了补贴，以求提高农民农业环保意识，平衡农民利益和生态效益之间的关系。政策的出台和实施获得了较为明显的社会效益，但农业生态环境问题依然存在，农业生态补偿法律制度还存在问题。

2.1 农业生态补偿法律体系不完善

政策的施行需要健全的法律保障，然而2014年通过的《环境保护法》只是原则性规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”，对补偿的具体内容如补偿的主体、范围、补偿力度等没有明确规定，这就导致了在地方制定法规以及各地实施相关政策时，缺乏高位阶的法律规定，且法律的可操作性不强。

2.2 农业生态补偿法律制度内容不完善

2.2.1 主体缺失 首先是法律制度制定过程中的主体缺失。农业生态补偿制度与农民的利益息息相关，但是制度的制定过程却是以政府为主导，由政府规定补偿范围、标准、金额等，农民没有发言权，因此出台的制度不一定是最广大农民的真实意思表示。其次是农业生态补偿的给付主体单一。农业生态补偿包括给付和服务主体，一般来说，服务主体是农业生产者，多数情况下也就是农民，但是对于给付主体却往往只是国家，生态环境的其他受益者(包括企业等社会主体)或破坏者置身事外，这不但加重了政府的负担，也不符合公平原则。

2.2.2 补偿标准不明确 标准的制定本来就不是一个简单的工作，标准要与时俱进，要因地制宜，因此，它的制定费时费力。但是制度的实施确实又需要一套有效的标准，而环境生态补偿制度才初步发展，存在制定标准不科学、不合理的问题，农业生态补偿没有考虑到地区差异和环境类型的差异，且补偿金额普遍偏低。

2.3 农业生态补偿法律制度监督力度不够

农业生态环境涉及多方面，本身具有复杂性，再加上法律制度的不健全，致使监督存在困难。首先表现在法律对农业生态补偿的主体、标准、补偿金额等规定不明晰，导致监督过程中监督对象不明确。其次监管部门权责不明，不管和多管现象都存在，导致监管混乱。最后农民及社会监督主体没有发挥有效作用，农民对制度不了解，维权意识不强，其他社会主体存在事不关己的心态，致使补偿工作出现没能力监督和不想监督的现象。

3 国际视野下的农业生态补偿制度

3.1 美国农业生态补偿制度

美国在较早时期便提出了生态补偿的概念，经过长时期理论与实践的发展，美国在农业生态补偿制度方面发展较为完善。

3.1.1 土地休耕保护计划(CRP) CRP是以政府为主导，通过招投标和农民提交申请的方式，对已经被污染、生产能力下降的土地进行休眠，政府与农民签订10～15年的休耕协议，在此期间，政府根据一定标准对农民进行经济补偿，农民需要按照政府的要求退耕还林还草，以保护农业生态环境，恢复土壤生产力[5]。CRP的实质是通过经济补偿换取生态价值。

3.1.2 环境质量激励计划(EQIP) EQIP是美国政府实施的与CRP不同类型的另一种农业生态补偿制度，补偿的主体依然是政府，受体是农业生产者，但针对的环境不限于已经被污染的土地，更多的是没被污染的土地及其周边环境，更倾向于一种预防制度。同CRP类似，政府补偿资金交给农业生产者，这些生产者需要按照政府的环境标准生产种植，资金的补偿内容包括生产者环保过程中实际消耗的成本和环境质量激励补贴[6]。EQIP的目的是旨在改变粗放型高污染的农业生产方式，改善农业生态环境，促进农业的可持续生产。

3.2 德国农业生态补偿制度

德国有着完备的法律体系，重视对农业生态环境的保护，自20世纪末开始，农业生态补偿政策已经在德国实施，有《自然资源保护法》、《肥料使用法》等法律体系保障，并且德国是欧盟的成员国，还适用欧盟的农业生态制度，这些都维护了德国生态农业的可持续发展。

德国农业生态补偿制度以政府为主体，辅之以市场，通过政策性金融机构的干预，加强对农业生态的补偿。通过财力转移支付、财政专项转移支付、限额交易、直接交易等方式来平衡富裕地区和贫困地区的域间利益、弥补环境损害，实现农业生态保护。补偿的内容包括对有机农业的鼓励性补偿、粗放型草场使用的补贴和放弃对多年生作物使用除草剂的补贴[7]。

通过采取鼓励和引导的政策制度，德国的农业生产逐渐生态化，农民环保意识的提高，促进了农业长久发展。

3.3 日本农业生态补偿制度

二战后，作为战败国的日本，生态环境受到严重影响，为了弥补生态环境，挽回生态损失，日本在农业生态保护方面实施了与美、德等国家不同的“环境保全型”农业生产方式，其中政府发挥了较大作用，加强了环境法律法规体系建设，完善了农业环境保护制度，通过加大监督力度，用行政指令来强制性保障农业生态环境。

日本的农业生态补偿制度以政府为补偿主体，政策性金融机构提供资金支持，补偿范围较广，重点包括化肥农药等减量型农业、废弃物循环利用型农业和有机型农业[6]。通过推行环保型农业认证制度，对已通过有机农产品认证的农户，政府加强对其贷款、税收等政策优惠，鼓励农户原生态的农业生产。日本通过行政指令及经济刺激的方式改善了农业环境，提高了农户发展生态农业的积极性。

3.4 欧盟农业生态补偿制度

作为国民经济基础的农业，在经历了两次世界大战后遭受到极大的破坏，西欧国家农业生产几乎崩溃，处于百废待兴的状态。为了提高农业生产水平，降低农产品的进口依赖程度，减轻经济负担，维护国家稳定，西欧国家在利益协商的基础上出台了共同农业政策(CAP)，CAP的施行在很大程度上挽救了西欧国家的农业生产，促进了西欧农业的发展。

但是早期的CAP没有关于农业生态保护的规定，致使西欧国家在快速发展农业的同时农业环境也受到了污染，于是欧共体于1992年对CAP进行了改革，注重农业生态环境保护，规定农业补贴政策在过去的价格支持基础上增加直接补贴政策，从对农产品的补贴转为对农户的补贴。2000年欧盟对CAP再次进行调整，确立了“乡村发展计划”，在“乡村发展计划”下，对于农户因发展生态农业而造成的环境成本，政府予以补贴，补贴金额根据农作物类型、种植面积及土壤环境等判断，“乡村发展计划”的实施在没有降低农户收益的同时促进了农业生态生产，提高了农产品质量。2003年欧盟农业部提出新方案，继续减少农产品的价格支持，增加直接补贴，扩大补贴范围，注重农业环境和质量。2008年欧盟的单个农场直接补贴政策普及。自2014年起，欧盟的农业政策还补贴到气候环境方面。

欧盟的农业生态补贴政策采取强制与鼓励的双重政策，在农业生产中农户必须要遵循基本的农业环境保护政策，对于更高层次的环境保护，政府则给予生态补偿。在农业生态补偿支付机制上，欧盟理事会于2005年通过条例，将“拍卖”作为农业生态补偿的支付工具，根据经济利益和环境效益，让市场来决定农业生态环境的补偿标准[8]。除此之外，欧盟还采取其他措施发展农业生产，维护农业环境，实现了农业生态的可持续发展。

4 国外农业生态补偿制度对我国的启示

4.1 加强农业生态补偿法律法规建设

当前我国虽然已有《环境保护法》，其中涉及生态补偿制度，但只是原则性规定，欠缺可执行性的制度。美、德、日、欧盟等在农业生态补偿方面立法完善，为制度的实施提供了强有力的保障。在法治化程度不断提高、崇尚有法可依的今天，农业生态补偿制度缺乏基本法的规定，亟需设立一个单独的基本法——《农业生态补偿法》将农业生态补偿的相关政策法律化，细致规定农业生态补偿的主体、补偿范围、补偿金的计算、补偿金的来源等，规定补偿利益相关者的参与权，对补偿的权利予以确认和保证。同时还可以针对土壤污染、农产品循环生产、农业垃圾处理等问题出台单独的条例。

4.2 重构农业生态补偿主体

日本《环境基本法》中规定对于自然环境保全事业的受益者，应当在其受益限度内适当且公平的负担全部或者部分费用[9]。对于农业生态补偿，纵观各国立法，补偿主体多包含政府和其他环境受益者，而我国现行的农业生态补偿制度中，环境问题的买单人仍只是政府，环境问题被视为公共物品，在大多数公众眼中，错误地认为环境问题就应该由政府来负责，理所当然享受利益。

但是在环境问题保护和治理中，“谁污染、谁治理”是一条重要法则。因此在农业生态补偿制度中，首先要界定补偿主体应当包括农业生态环境的破坏者、环境利益的受益者和政府，在责任分配中，环境的破坏者承担相应的环境治理费用，并缴纳环境惩罚金和环境税费，环境受益者应当在受益范围内适当负担费用，政府将环境保护费用列入财政预算，所有的费用将存入环境保护基金，用于环境治理和补偿环境服务提供者。其次，受偿主体是农业生态环境的维护者，即农业生产者。再次，还要规定农业生态补偿的执行主体，负责维护农业环境，征收环境税费、发放补偿金、协调利益关系等。最后，规定环境的监督主体包括农业环境的保护者、政府、其他单位或者个人，明确监督方式和途径。

4.3 明确补偿标准、方式及范围

科学的生态补偿是公平价值的体现，但补偿标准的确定又较为复杂，首先要体现动态性和差别性，其次还要体现公平原则。当前我国农业生态补偿多是“一刀切”的方式，补偿标准固定且陈旧，没有地域之分。因此，应当根据地域发展水平和区域生态环境的不同实行差别的补偿标准，补偿数额中，针对农业生产者的直接损失(如休耕土地的损失等)和间接损失(如农产品的机会利益等)实行填平式补偿，另外补偿生态农业奖励金。

农业生态补偿方式中，欧盟的做法是引入“拍卖”的市场方式，结合政府与市场2个主体。我国可以借鉴欧盟做法，在农业生态补偿中引入市场主体，政府作为环境保护及利益补偿的决策者和引导者，具体的资金运转可以交给市场。同时还可以加强金融支持，设立补偿专项资金，实现农业生态补偿的专业化。

关于农业生态补偿范围，美国CRP和欧盟对有机农业、生物多样性的保护等都体现出生态补偿范围较大。而我国的补偿范围还限于退耕还林还草、农业废弃物的循环利用等，应扩展到农业生活垃圾、绿色农产品等方面。另外，还可以区分优先补偿项目和一般补偿项目，对污染严重地区优先补偿。

参考文献：

[1] 刘芳，王艳分.我国农业生态补偿制度的法律政策探析[C]//生态文明法制建设——2014年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集(第二册).2014:125-129.

[2] 刘尊梅.中国农业生态补偿机制的路径选择与制度保障研究[M].北京：中国农业出版社，2012:41-52.

[3] 申进忠.关于农业生态补偿的政策思考[J].农业环境与发展,2011,28(4):1-5.

[4] 梁丹，金书秦.农业生态补偿：理论、国际经验与中国实践[J].南京工业大学学报：社会科学版，2015,14(3):53-62.

[5] 邢琳.美、德、日生态农业补偿法律制度分析[J].世界农业，2013(11):132-136.

[6] 李国志，董俊迪.农业生态补偿的国际经验及其实研究[J].环境科学与管理，2017,42(8):154-158.

[7] 王有强，董红.德国农业生态补偿政策及其对中国的启示[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2016,33(5):141-144.

[8] 吴喜梅，杜立津.欧盟农业生态补偿支付机制对我国的启示[J].环境保护，2014,42(24):65-68.

[9] 汪劲.日本环境基本法[J].外国法译评，1995(4):91.