从摸着石头过河到顶层设计*——中国改革模式的演进

王 曦， 彭业硕

一、引 言：改革之辩

1978年，改革开放成为我国基本国策。40年之间，我国的市场经济制度基本得以建立，经济社会发展的成绩举世瞩目：GDP(现价)从1978年的3 678.7亿元增长到2017年的82.71万亿元，从积贫积弱的人口大国一跃成为经济总量世界第二的经济大国；城镇居民家庭恩格尔系数从57.5大幅下降至28.6，农村居民恩格尔系数也从67.7大幅下降至31.2，贫困人口大幅减少。中国经济的快速发展不仅造福于本国人民，更推动了世界经济发展。

回顾历史，我国改革的方向和道路并不是预先规划的，而是在摸索中不断修正和前进。在这样一个庞大的社会主义国家搞改革开放，实行商品经济或者市场经济，从一开始就争议颇多，其间也不乏几次激烈的争辩。在改革开放初期、20世纪80年代末90年代初和2004—2006年我国先后出现了三次改革大辩论(吴敬琏，2009)。幸而，在“摸着石头过河”式的改革进程中，几代领导人和国民不断试错、调整，坚持市场经济改革方向，最终取得了如今得之不易的成绩。

时至今日，以改革促发展已经深入人心，成为全社会的共识。即便在局部某些保守思想有所回潮，也不得不披着改革的外衣。另一方面，虽然原有的改革取得了丰硕的成果，但是持续的高速增长也带来了一系列负面后果。首先，粗放式增长造成了全国范围内严重的污染问题，并且“中国式增长”更加注重短期效益，忽略了长期性的科技创新，缺乏自主研发能力(Gilboy，2004)。中美贸易战中中兴事件就是一个典型案例。其次，各级政府长期过度关注GDP增长目标，一定程度上扭曲了经济结构，造成了当前面临的高杠杆困境和产能过剩问题。以2008年“四万亿”投资为例，其通过不对称的天量信贷虽然带动了短期产出增长，但是忽视了总需求中投资占比已然偏高的事实，进一步扭曲了总需求结构；并且大量的信贷流向了房地产和重工业部门，最终导致当前的去杠杆、去产能的痛楚(Chen et al.，2016)。

在这些负面影响下，当前左倾保守主义有所抬头，这应当引起我们的警惕。虽然仍有瑕疵，我们应当深刻地认识到，瑕不掩瑜，改革开放40年实践的成绩举世瞩目，市场化改革总体导向不容置疑。任何否认市场化改革方向的言论和举措都是有害的，也违背了历史的潮流。就此，领导层对于改革开放的态度也一贯坚定不移[注]2007年10月15日，时任国家主席胡锦涛代表中国共产党第十六届中央委员会向大会作报告时明确指出：“改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”(http://www.china.com.cn/17da/2007-10/15/content_9054859.htm)2008年9月24日，在纽约举行的第63届联合国大会一般性辩论中，时任国务院总理温家宝也指出：“只有不断而深入地推进经济体制、政治体制等各项改革，才是经济发展和社会进步的永恒动力；只有全面而持久地扩大对外开放，才是国家富强和民族繁荣的正确道路。”(http://www.gov.cn/ldhd/2008-09/25/content_1104997.htm)2015年9月24日，习近平在华盛顿同当时的美国总统奥巴马举行中美元首会晤时也指出：“改革开放是中国的基本国策，也是今后推动中国发展的根本动力。”(http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0401/c385474-28244519-3.html)。2014年4月1日，习近平在欧洲学院发表重要演讲时说：“改革开放只有进行时、没有完成时。”(http://cpc.people.com.cn/n/2014/0402/c64094-24799678.html)。然而，面对出现的问题，下一步的改革应如何推进？笔者以为，在保证市场化大方向的前提下，主要还是改革模式本身是否需要调整以及如何改革的问题。

从大的方面看，改革有渐变式和突变式两种基本思路。苏东巨变导致了灾难性后果，在事实上宣告了突变式改革的失败，余下的问题就是如何进行渐变式改革。渐变式改革也可以分为两类：一种是由下至上的“摸着石头过河”式改革，另一种是由上至下的“顶层设计”式改革。总体上，在2011年之前，我国的改革发展模式基本遵循“摸着石头过河”的思路或方式；2011年之后，虽然“顶层设计”的思路已被提出，但其在现实中的推进并不得力，其科学内涵仍需要进一步厘清。

总体上，在改革开放40年之际，确有必要反思既往改革模式的利弊，说明变革改革模式本身的必然性，阐述新时代新改革模式的科学内涵。如此才能为中国经济的再发展或二次转型保驾护航。后文将首先说明两种渐进改革模式的渊源和内涵，再阐述“摸着石头过河”让渡于“顶层设计”的必然性，最后着重论证新时期“顶层设计”改革模式的要点和原则问题。

二、两种改革模式的渊源和内涵

“摸着石头过河”这一经济发展思想，早在建国初期就已由陈云同志提出[注]中共中央文献研究室：《陈云年谱》中，北京：中央文献出版社，2000年，第44、109页。。后经邓小平同志强调成为改革开放的主导模式。在党史研究中，它一般被认为是邓小平理论的重要部分(王曦和舒元，2011)。“摸着石头过河”模式强调要“小步缓行”和“试错”，在最大程度上保证了社会的稳定发展。1980年12月16日，陈云在中共中央工作会议开幕会上说：“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急。改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”邓小平也曾经指出：“开放不简单，比开放更难的是改革，必须有秩序地进行。所谓有秩序，就是既大胆又慎重，要及时总结经验，稳步前进。如果没有秩序，遇到这样那样的干扰，把我们的精力都消耗在那上面，改革就搞不成了。”(邓小平，1993，第199页)

在我国改革开放相当长的时间内，改革主要的指导思想是“摸着石头过河”。有反面观点认为，“摸着石头过河”或“走一步，看一步”的做法在20世纪80年代中期就已经发生了改变[注]如吴敬琏在2012年4月的金融四十人年会上演讲： “说我们直到现在还在‘摸着石头过河’是一种误解”，“‘摸着石头过河’是上个世纪80年代初期的做法……邓小平、陈云提出‘我们现在只能摸着石头过河’， ‘走一步，看一步’，这种情况在80年代中期已经发生了改变。”，并且在“过河”过程中决策层并没有放弃“顶层指导”的思想[注]如十四届三中全会提出了关于建立社会主义市场经济体制的决定，十六届三中全会提出了关于完善社会主义市场经济体制的决定，十八届三中全会提出了关于进一步完善社会主义市场经济体制的决定。。笔者对此不敢苟同。“摸着石头过河”本身有其大目标,即“河对岸”，只不过其具体目标和实现手段缺乏明确性，甚至有时具体目标都会随着“试错”进行调整。因此这种“顶层指导”更应类比成“摸着石头过河”中的总体“对岸”方向，其不同于当下所倡导的“顶层设计”，也不等于“摸着石头过河”方式的退出。我国改革开放进程中大量的案例，如，“全国工业缺电”状况、金融市场多次出现“推倒重来”案例[注]如外汇改革、统一货币市场、信托业改革和城市信用社改革的反复。、2008年金融危机后货币超发造成的通货膨胀、2015年股票市场大幅波动期间短暂出现的“熔断机制”、一次又一次的房地产“限购政策”和坚决遏制房价上涨的行政指令等，皆说明了这一点。

这种情况在2011年有所改变。彼时十一届全国人大四次会议审议和批准了国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，强调“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”,自此，“顶层设计”的改革思路被提上了更加重要的位置。然而，从最近几年的实际情况来看，“试错”的手段仍然发挥着重要的作用，如前述“熔断机制”的短暂施行、频发的房地产“限购、限贷、限售政策”等。因此可以判断，我国目前尚未建成改革和发展的“顶层设计”架构。

王曦和舒元(2011)将“摸着石头过河”形象化地表述为：“过河者首先站在河里的一块石头上，明确了方向是河对岸；然后站在当前的石头上摸索周围以寻找可以垫脚的下一块石头；之后踏上这块新的石头再摸索下一块石头……”他们认为，“摸着石头过河”产生于行动目标和实施方法的不明确，本质上是一种探索性的实践，也是一种审慎的渐进性改革方式。其中探索性实践特征反映在具体行动之中。正如陈云谈到的“更重要的还是要从试点着手，随时总结经验”，以及邓小平强调的“我们只能在干中学，在实践中摸索”。而在改革态度方面，“摸着石头过河”鼓励探索，但是又要保持谨慎，注重“小步缓行”和“随时总结经验”，体现了渐进性改革的审慎特征。总结来看，“摸着石头过河”是在中央和其他各部门不具备相应经验、理论指导和改革目标不明确的情况下，进行审慎、渐进的探索性改革实践的指导思想。

体制改革方面的“顶层设计”，最开始出现于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中。“顶层设计”原本是一个工程学术语，其本义是统筹考虑工程项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。在体制改革领域，王建民和狄增如(2013)曾综合不同领域专家对这一术语的理解，对制度变迁中的“顶层设计”做了界定(王建民和狄增如，2013)。借鉴现有成果，笔者认为，中国的“顶层设计”是指：以精英群体构成的决策层为领导，以民众关切、专业论证和基层建议为基础，就目标模式、体制机制和涉及国家安全的重大基础领域，作出战略性、系统性和实践性的总体安排与部署[注]从人类历史来看，广义的精英一直都是社会转型的主导力量，他们包括政治精英、知识精英和经济精英。精英阶层通过权力竞争和分享机制，将会使得决策更加专业化和科学化，并具备更强的修正与完善机制，因此，他们应当在顶层设计中发挥主体作用。。按照这一理解，“顶层设计”的主要特征包括顶层决定性、整体关联性和实际可操作性。首先，“顶层设计”是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端。但是顶层决定的依据是民众关切、专业论证和基层的建议，决定的客体是目标模式、体制机制和涉及国家安全的基础领域等。决定具有战略性、系统性和实践性。其次，“顶层设计”强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接。再次，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备实践可行性，因此“顶层设计”成果应是可实施、可操作的。

“顶层设计”与“摸着石头过河”存在明显的不同。首先，就目标特征而言，“摸着石头过河”的具体目标是不明确的，而“顶层设计”的目标要求具有系统性，而不是单独考虑某一方面或者相对孤立地考虑某几方面。除此之外，前者的目标往往是短期目标，而后者突出战略性和系统性，目标综合考虑长短期之间的协调统一，关系到国家和经济的战略前景。其次，就主客体而言，“顶层设计”的主体是决策和执行“顶层设计”活动的组织、部门或个人，即精英群体构成的决策层，客体是其对象或者内容，比如目标模式、政治制度、法律法规等。而在“摸着石头过河”模式下，主体是指中央决策层及其领导下的各级政府部门、国家单位，其客体是经济发展(如GDP增长)或者其他具体要求的行动。再次，就机制而言，“摸着石头过河”是一种自下而上的改革方式，即，通过改革经济中的某些单元，比如调整某些行业或产业，来实现经济全局的发展与国家的进步。其中，主体的实施方法是不明确的，体现了探索性(试错)。而“顶层设计”要求决策层制定明确改革的目标(和相对应的实施方案)，并提供必要的制度保障，以激发其他经济主体自发地向着改革目标奋进，对于涉及国家安全的重大基础领域，则明确由政府主导。这种模式下，决策层的工作重心在于勾勒改革开放的蓝图，并论证其可行性，提供必要的制度保障，而不是亲身通过“试错”来实现经济目标。

三、摸着石头过河：历史必然性与局限性

“摸着石头过河”倡导大胆尝试的同时，保持对改革进程的谨慎态度，体现了我国改革者的大智大慧。这一重要的指导思想具有其历史必然性。首先，我国作为人口众多的社会主义大国，历史、文化和社会制度与西方资本主义国家均截然不同。在如此国情下推行商品经济或者市场经济，既无成熟的国际经验可以借鉴，也无系统的经济理论作为指导。即使到目前，关于我国经济体制改革的巨大成功，仍难寻找系统的经济学理论解释。因此，改革开放初期，决策者并不具备顶层设计和谋划全局的技术条件，“摸着石头过河”则将改革者大胆试错与审慎改革的理念有机结合，走出了一条新路。正如邓小平所讲：“我们现在所干的事业是一项新事业，马克思没有讲过，我们的前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过，所以，没有现成的经验可学。我们只能在干中学，在实践中摸索。”“我们现在做的事都是一个试验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。”其次，新中国建立以来一直推行社会主义计划经济，缺乏对市场经济的切身感受，转而推行市场化难免遭受诸多非议、反对甚至攻击。尤其在“文化大革命”之后，全国上下的政治氛围仍然偏向保守，这又进一步增强了改革开放的阻力。因此，彼时亦不具备快速推进改革开放的社会条件。也正因如此，邓小平特别强调改革开放要大胆尝试：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯……没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神……就走不出一条好路……就干不出新的事业”(邓小平，1993，第174、258—259、372页)再次，在市场化改革的进程中，在中央具有统一调配资源的能力以及具有强领导力的政治下，采用“摸着石头过河”的方式，在个别地区、部门、产业或者行业率先试点，看到效果、取得经验后再作为正式制度进行整体推广，该模式具有极强的可复制性和可执行性。因此，“摸着石头过河”极大地提高了改革开放初期的经济发展效率，其应运而生，自然具备历史必然性。

然而，随着改革开放的深入和经济发展，我国经济层次更加丰富，经济结构更加复杂，昔日追求GDP增长的单纯目标已经被多元化的发展目标所取代。由于经济向纵深处延伸，中央和相关部门已经不可能面面俱到地深入到经济发展的每一个方面。“摸着石头过河”的改革模式，由于其行动目标和实施方法不明确，势必只能聚焦于经济的个别方面，如GDP数值的高低，从而对社会发展的其他方面放任自流。王曦和舒元(2011)论证了，“摸着石头过河”的改革方式助长了短期行为，减弱了长期投资的激励，降低了社会福利，增加了股票价格和股市市盈率的波动，强化了消费的过度敏感特征，引发了更强的宏观经济震荡。如果政府强行要求在经济运行的各个零部件之间加以协调，即便可行，也会严重地损害经济效率。因此，我国的经济结构和发展阶段决定了“摸着石头过河”已经不再适合作为我国当前和未来改革开放的指导思想。

吴敬琏(2009)也认为，改革开放的40年，我国经济发展以资源依赖的粗放型增长方式为主，大部分产业属于劳动密集型的低端制造业。长期后果是资源短缺、环境恶化等不良问题。在宏观经济方面，投资畸高、居民消费比重下降；从中长期看，投资效率下降，银行体系中潜在不良资产增加，企业财务状况恶化等，更蕴藏着银行体系的系统性风险。粗放增长的另一个后果是外部经济失衡。出口数量大而附加价值低、贸易条件恶化和盈利降低，成为“卖硬苦力”的“劳动密集型产品专业户”。与贸易伙伴国之间的摩擦加剧，货币超发和流动性泛滥，资产价格泡沫和通货膨胀等宏观经济问题的显现，都与之密切相关。这些病症使整个金融系统变得脆弱，一旦遇到外部冲击，很容易引发经济系统性风险。

其次，现阶段我国依靠“增量改革”的边际增长功能已经弱化；同时，掌握经济租金的既得利益者则天然对抗法治市场经济，成为阻碍改革的阻力。而这些既得利益者又往往是掌握资源和权势的一方，甚至本身就是改革决策者的一员。这一矛盾是原有改革模式无法消除的。改革政策的制定不仅需要高层取得一致，还需要很多环环相扣的政府部门进行积极的合作。由于我国各级政府权力的集中性和分割性特征，导致政府官员的利益诉求的多层次性和多样性，因此不可能有同时满足相关政府部门参与约束和激励相容约束的方案(张维迎，2006)。行政权力的过度集中，自然造成寻租现象难于剪灭，也导致社会贫富分化的加剧。可以说，目前我国存在的种种社会弊病和偏差，根本上是源于政治体制改革的严重滞后。权力压制和控制了市场交换，成为寻租和腐败活动的基础。

最后，“摸着石头过河”的改革方式阻碍了我国司法改革进程，从而损害市场经济赖以存在和发展的基础。市场经济是一种工具，也是一种理念和秩序。作为一种秩序，市场经济是一种契约经济(Hadfield，2004)，法律是其仰赖存在和发展的基础(俞梅荪，1994；Beck，2012)。没有与市场经济相适应的法律制度作为保障，就不可能真正地建立市场经济。“摸着石头过河”改革模式本身的试错和反复特征，在某些情况下甚至成为改革或政策重大失误的良好借口，这本身就与法制传统所要求的规则性和秩序产生了矛盾。加之寻租势力的阻挠，原有改革模式很难为社会主义市场经济提供法律保障。

综上，“摸着石头过河”的改革方式虽然适应了改革初期的国情，但势易时移，已经不适宜作为我国下一阶段改革的指导思想。探索新的既符合我国政治结构又符合市场经济要求的改革模式十分必要。在新时代，“摸着石头过河”逐步让渡于“顶层设计”，是调整我国改革模式的必然要求。

四、顶层设计的基本原则和重点

(一)顶层设计的价值取向

我国是中国共产党领导的社会主义国家，党中央始终坚持“人民利益至上”的价值取向。建国以来，五代领导人一贯强调“人民利益”是执政党行动、决策的标准[注]例如江泽民指出：“必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿。”(http://www.people.com.cn/GB/paper79/6062/604241.html)和“最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。”(http://media.people.com.cn/GB/22114/123348/123357/7294274.html)；胡锦涛亦提出：“权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”(http://theory.people.com.cn/n/2012/1028/c350808-19413195.html)和“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展……让发展的成果惠及全体人民。”(http://www.mlr.gov.cn/wskt/wskt_bdqkt/201204/t20120412_1083377.htm)等；习近平指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”(参见：《人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标》(2012年11月15日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第70页)。正如习近平所言，“带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标”[注]2016年7月1日，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话。(参见：http://news.china.com.cn/2016-07/01/content_38789714.htm)。新时期的改革仍应把人民“拥护不拥护”、“赞成不赞成”的基本规则作为价值取向(王曦和陈中飞，2014)。

维护人民利益，需要充分掌握人民群众的利益诉求。按照马斯洛需求层次理论，人类需求从低到高依次是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。人民群众最基础的利益诉求是生存和生活需求。当前我国经济发展水平已经基本能够满足这一需求，然而，人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾已经成为了我国社会的主要矛盾。据国家统计局数据，截至2017年末，我国农村贫困人口仍有3 046万人，2003至2016年间，我国的基尼系数一直维持在0.46至0.48之间，这一数字远高于我国20世纪80年代的水平。因此，脱贫攻坚和财富再分配任务仍然艰巨。在满足人民群众基本生存生活需求的基础之上，下一阶段的改革开放应当重视解决人民群众更高层次的需求。而近些年轰动全国的“三聚氰胺”事件、“山东疫苗案”、长春生物“疫苗事件”之类危害公共安全的案件不仅是对法律底线的挑战，而且一次又一次地侵犯人民群众的利益诉求。由此可见，维护人民利益任重而道远。而在新的改革模式下，重新强调“人民利益”尤为重要。习近平也强调:“人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”[注]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》(2016年1月18日)，人民出版社单行本，第24—25页。

(二)顶层设计的内在要求

2017年6月26日，习近平在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上指出:“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”

“摸着石头过河”突出经济发展过程中的探索(试错)。当时的经济结构相对简单，探索过程出现错误，比较容易得到调整(“船小好掉头”)。如今我国的经济结构复杂程度极大提高。整个经济体是相互联系的多部门构成的、发展变化的有机体。因此，现阶段的改革应当是兼顾多部门发展的多目标工程。改革若要取得实效，就必须在顶层设计过程中对各部门及其结构和功能有系统的认识，在抓住整体、抓住要害的同时，不失原则地采取灵活有效的方法处置事务。在把握系统性的基础上，“要加强对改革方案的整体规划”[注]《抓好各项改革协同发挥改革整体效应 朝着全面深化改革总目标聚焦发力》，人民日报，2017年06月27日， 01 版。，立足全局，从全局与局部、全局与环境的相互作用过程来认识和把握全局，只有这样，才能制定出既符合环境变化，又兼顾局部利益和全局发展的设计方案。改革回报应当从经济整体结构和长期发展来评价，而不能以短期增长效应明显与否作为选择改革突破口的标准。在改革方案的制定和具体实施过程中，既要突出各部门之间的协调性，也要综合考虑长短期目标之间的协调统一，只有这样，才能有效推进改革。

(三)顶层设计的重点领域

王曦和陈中飞(2014)指出，新时代改革顺序的确定取决于改革面临的阻力和改革所需解决问题的重要性，并提出解决难点和重点的攻坚原则和临近/根源原则。本文认为，在“顶层设计”的模式之下，改革顺序的确定和难点、重点的解决仍然可以遵循上述准则。依照上述原则，当前改革的重点包括以下几个方面：破除政治体制阻碍、破除国家垄断、减轻企业税负、完善法制建设。

首先，正如前文所述，滞后的政治体制为寻租势力提供温床，不仅滋生腐败，损害经济效率，而且阻碍司法改革，这些都制约了我国的改革进程。因此它不仅是改革的重点和难点，也应该是当前改革的首要切入点。政治体制改革的核心是解决权力过于集中、监督制衡不足的问题(田国强和陈旭东，2014)，其内容应该至少包括简政放权，还政于民；建立反腐长效机制，保卫近年来反腐工作的胜利果实；建立有效的人民群众监督机制，保障人民群众的监督权，调动人民群众的政治参与积极性。

其次，自1996国有企业改制以来，国有企业改革一直是改革的热议话题。当前在许多领域，如石油石化、电力、通信、矿业等行业，国企仍然保持支配地位。除了一般企业职责，国企仍要扮演多重角色，包括公共品的提供者、控制制度变迁进程的工具、社会福利的调节者、宏观经济的稳定者(王曦等，2007)。多重的角色定位，强化了国企的政治优势地位、原本的规模优势和市场优势。虽然短期内有助于经济社会稳定，但长期将导致资源配置的扭曲和福利损失(王曦和陆荣，2010)。不但国有企业自身的绩效难以提升，还破坏了市场公平，挤压了民营企业的生存空间。国企改革可以增强企业内在活力和市场竞争力，必须尽快推进。

再次，降低税率，减轻企业税负压力是下一阶段改革的重点。首先，从全球主要经济体间的比较来看，我国的企业税率确实颇高。据统计，2009年以来我国私人部门总税率(占利润比重)一直维持在66%～69%，这一数字远高于主要发达国家，并明显高于除巴西以外的金砖国家[注]据Wind显示，2009—2017年主要发达国家和金砖国家私人部门总税率如下：美国维持在45%附近(随着特朗普减税政策的实施，有望进一步下降)；日本和俄罗斯维持在50%附近；德国在45%～50%之间；英国从36%附近已经下降到31%左右；南非保持在30%附近；印度从2009年66%下降到近几年的55%左右；巴西与中国基本保持在66%～69%区间。。过高的企业税率降低了企业净利润，阻碍了企业的创新和发展，挤压了企业的生存空间。尤其是在当前全球减税的大背景下，高税率甚至将导致资本外流。其次，各界普遍存在共识，我国经济的增长应当从投资和出口依赖转向消费驱动。而消费的增长以可支配收入的增加为前提。降低税率提高居民可支配收入，促进消费增长，拉动经济产出。虽然税率降低了，但是税基扩大了，总税额未必会减少，如此可形成良性循环。

最后，加强法制建设、完善知识产权保护，是创新驱动发展的基础。本文将法制建设放在最后来谈，也正是源于其重要性。法律制度是市场经济的基础，法律领域的改革与经济领域改革应是长期共存和互相促进的。在法制建设方面，首当其冲的是保护知识产权，这是鼓励企业自主创新，激发经济活力的必要条件。除此之外，约束政府行为、鼓励自由竞争、保护私有产权等也至关重要。当前，我国法制建设仍严重滞后于经济发展，最近的疫苗案件就是典型案例。

顶层设计需要政治和法律制度建设作为保障，这是改革的攻坚点，也是当前改革的难点。然而，其中存在两个矛盾之处：一方面，需要依靠改革来打破现有的寻租势力对旧制度的守卫，而这些既得利益群体往往又是顶层设计的主体或者与之密切关联；另一方面，现有法律制度要维护已经确立的秩序，而法律制度改革则要求突破现有法律的约束，建立新的秩序和价值观(陈金钊，2014)。前一个矛盾能否得到解决，取决于党中央是否具有“壮士断腕”的改革意念，也考验着领导集体“人民利益至上”的信仰；后一个矛盾的解决则需要我们搞清楚法治与改革的关系。

五、总结——几点警示

经过40年高速的经济增长和社会进步，我国社会的经济结构、社会主要矛盾和重大问题均发生了改变。“摸着石头过河”的改革模式带来了丰硕的经济成果，但也产生了诸多的负面效应。这需要我们辩证地审视“过河”式的改革模式，既不能全盘肯定，也不能片面否定。虽然这一思想不再适合指导我国下一步的改革开放，但是其强调的“既大胆又慎重，要及时总结经验”的理念仍要坚持。同时，“摸着石头过河”与“顶层设计”不是相互排斥的，而是可以相互结合的。决策层不可能完美规划经济的每个方面，因此“顶层设计”应聚焦于改革攻坚和解决难题方面，从整体层面和原则性方面把握改革的方向与进程，在局部或者具体领域继续“摸着石头过河”，仍然是现阶段合理和可行的选择。

同时，还应该认识到，本文所说的“顶层设计”，并不是“顶层统管”或“顶层治理”，更不等同于计划经济。我国的政治结构决定了中央在改革方案的制定和执行过程中拥有强领导力。在保守主义思潮的影响下，“顶层设计”往往容易蜕变成“顶层统管”或“顶层治理”。须知，它们之间是有本质区别的。科学的“顶层设计”是精英群体构成的决策层领导下的多目标改革方案制定过程，具有系统性、全面性和协调性的内在要求。“顶层设计”的应用不应该体现在对经济的粗暴干预上，而是在制度建立和规则制定方面发挥其科学功效。

我国的经济社会能够取得今天的成果，在手段上得益于改革开放的伟大国策，而根本上得益于改革目标——市场经济体制的建立。在改革开放之初，由于国力较弱，经济各部门力量有限，在国家统一调配资源，“倾全国之力”为某一经济目标奋斗时，容易成功。然而，如今我国各经济部门实力已经明显增强，再以国家主导发展，施行“顶层统管”或“顶层治理”，不仅容易被西方国家扣上“国家资本主义”的帽子，成为其封锁打压中国的借口，而且也容易走回寻租猖獗、腐败频出、经济结构失衡的老路。我国在1992年的十四大上就确立了要建立社会主义市场经济体制，“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”[注]《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，北京：人民出版社，1993年。，但是，“计划”的手段在经济领域清晰并仍然长期存在。比如，2003年在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，国务院明确将房地产行业定位为拉动国民经济发展的支柱产业之一，明确提出要保持房地产业的持续健康发展；2008年在应对国际金融危机的过程中，行政计划干预货币刺激政策在项目上的分配和执行；最近若干年的密集房地产调控政策以及光伏产业“政策补贴”的施行等。以上行政干预造成的不良结果至今仍未消散，足以引以为戒。

在顶层设计推进过程中，不但应该警惕新的改革模式沦落为“顶层统管”或“顶层治理”的工具，更应当坚决反对“计划经济”思潮的复活。当下，一些反对改革和市场经济的声音死灰复燃。须知，任何一条道路都不可能让所有人都赞同，我国计划经济的惨痛教训并不遥远，集权和行政计划甚至最终导致了前苏东的解体，其危害尤甚。当下的中国已经受到市场经济的浸润，人民思想和社会结构与新中国建立初期截然不同，坚持改革开放，坚持市场经济导向不仅是我国的强国之路，更是必然选择。总之，改革方式的转变并不等于经济体制的转变。相反，我们应当谨记政府并不比市场更聪明的道理，坚定坚持市场经济导向，让市场在资源配置和经济发展中起决定性作用。

在内有高杠杆、产能过剩、经济结构失衡、寻租问题难于解决、法律建设滞后等棘手问题，外有强权主义“打压堵截”的复杂环境下，我们需要保持足够的耐心和理性。“打铁还须自身硬”不仅有其特指的含义，更是一个重要的治国和外交方略。国家间的竞争不是单纯的经济和军事实力的较量，而是在稳定的前提下，综合国力和发展战略的较量。“喊口号”和“唱高调”发展不了中国经济，“口水战”、盲目的自信或自卑更是无济于事。当下中国应当坚定改革开放的步伐和市场经济导向，在充分总结经验教训的基础上，加快“顶层设计”，务实制定发展战略，按照攻坚原则和根源原则，攻克阻碍改革进程的难题。