农村承包土地流转中存在的问题及对策<br/>——以下寺镇为例

农村承包土地流转中存在的问题及对策
——以下寺镇为例

2018-01-19侯建红

吉林农业 2018年11期

侯建红

（剑阁县下寺镇农业服务中心，四川剑阁628000）

土地是农民赖以生存的基础，我国农村土地承载着重要的社会保障和粮食安全保障双重功能，随着大量农民离开故土涌入城市，自农业成为一部分农民的“备份”产业以来，部分承包土地的经营权就发生了流转。农村土地规范流转，既是推进农业结构调整，促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民增收的重要途径。本文就下寺镇承包土地流转过程中存在的问题进行了调查分析，主要存在以下几方面的问题。

1 存在的主要问题

1.1 土地分户经营，流转无序

随着工业经济的发展和城镇化进程的加快，使下寺镇乃至剑阁县脱离土地的农民越来越多，土地分户经营的的矛盾日益突出，形成了有土地承包权的农户多半没有经营土地，而有土地开发资金和经营种植技术的一部分业主又没有更多的土地去经营，造成了土地资源、资金、技术、劳动力及农业生产要素不能实行最佳组合、不能最大限度的发挥土地的生产效益等问题。调查表明，剑阁县土地承包经营权流转呈现速度快、类型多、流转机制不健全，行为欠规范，缺少管理等方面的特点。镇、村对土地承包经营权流转行为缺乏严格规范的管理，导致经常出现一些邻里纠纷及矛盾。影响了党的惠农政策的有效贯彻，有承包土地而没有耕种的农户得了耕地地力保护补贴等政策性补助，而实际耕种土地者（代耕或代管）反而得不到补助，极大的影响了种田农户的积极性。

1.2 土地经营规模小，流转分散不集中

下寺镇有耕地9876亩，农业人口13163人，人均耕地约0.75亩，劳动力7400人，每个劳动力承担耕地1.3亩。在包产到户时绝大多数地方都是将水田、旱地分上、中、下等级以村民小组的农户为单位分包给千家万户。所以，现在闲置土地流转的分散、不集中，使下寺镇乃至剑阁县土地都是零星种植，经营规模小而弱，给农业生产结构调整带来了困难。在大力发展订单农业种植时，引进的外来业主由于没有成片土地，不能长期立足，规模产业也就难以形成。所以这种分户经营、零星流转的模式就使农民们长期处于小农生产方式，劳动生产率低下，造成纯农民家庭难以靠土地致富奔小康。

1.3 人土分离面积大、土地闲置多、流转不到位

据统计，2016年下寺镇外出务工经商农民0.4万人，占全镇农业人口的40%，占全镇劳动力的60%，举家外出近520户，占全下寺农业户数4638户的10%，由于大量农户外出务工，导致该镇有1400多亩耕地人土分离，占总耕地万亩的15%。据统计调查，下寺镇摞荒耕地大约有700多亩，占总耕地面积的7%。而且随着种粮比较效益的下降和务工经商人员的增加，耕地摞荒面积将会逐年增加，导致了土地资源的极大浪费。

2 对策与建议

2.1 建立健全土地流转管理机制

一是规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇农业服务中心登记。二是建立土地流转服务体系。过去土地流转中心没成立时，土地流转范围小、流转信息不畅，愿意流转的不知谁需要土地，想要土地的不知谁有。流转中心成立后，除了提供和收集流转信息、建立土地流转台账、进行政策咨询和合同管理、调解纠纷外，还应对离乡离土的外出务工人员进行两地互通。特别是现在农村土地确权政策出台以后，对劳动力转移问题更应进行分类调控，能离乡又能离土的在保障其基本生活水平和就业能力的前提下，鼓励其转让或终止土地承包关系。例如，二轮土地承包时户口在农村而现在户口又在单位的部分人员，他们的承包土地关系就应该终止。能离乡不能离土的鼓励其承包经营权出租或入股；不能转移的逐步通过租赁、转包等方式向农业集约经营发展，以发展优势产业。

2.2 培植业主大户，实行规模经营

改变过去分散种植、流转的方式，以当地党委、政府调结构、抓经济的发展目标为依托，积极引进种田能手和业主经营大户及发展家庭农场，变“耕者有其田”为“能耕者有其田”，让无能力耕种的承包户把土地租或转包给业主经营，既收取租金和承包费，又可根据能力为自己的土地打工。

2.3 制定鼓励土地流转的政策措施

进一步明确土地权属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。积极探索以土地承包经营权入股等形式的流转，鼓励和引导农民以土地入股农民合作组织，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡（镇）和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。