“一带一路”背景下支点城市需要理顺的八组关系

赵远良

“一带一路”倡议自2013年提出至今已，引起沿线国家的广泛共鸣，共商、共建、共享的和平发展模式成为国际经济合作中的一个新阶段。2017年，首届高峰论坛在北京召开，29个国家的领导人及逾80个国家的代表参加，国际社会共同见证了“一带一路”从理念设计、总体框架、战略规划，到实质建设阶段的发展过程。

在国内层面，2015年，国家发改委、外交部、商务部共同发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件（以下简称“一带一路”愿景与行动）。介绍了“一带一路”倡议的背景、原则、框架思想、合作重点与机制，号召各地积极行动，共创美好未来。2017年6月，中国国家发展和改革委员会、国家海洋局发布《“一带一路”建设海上合作设想》。这是中国政府首次就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案。

虽然江苏没有在“一带一路”圈定重点省份名单内，但江苏并未缺席。对于江苏省来说，海陆联通等基础设施相对完备，而且与周边国家经贸合作比较成熟，已成为“一带一路”建设的存量资产。在江苏公布的贯彻落实“一带一路”建设战略规划的实施方案中，江苏提出了在八大领域对接“一带一路”建设。其中，连云港的定位是成为“新亚欧大陆桥”， 连云港也随后提出九大产业链条对接“一带一路”的思路和规划。

连云港作为对外开放发展的前沿城市，具备了发展国际贸易的区位和交通等先天优势，对外贸易基础良好，今后通过加快产业结构调整，城市、港口和交通基础设施的建设，连云港可将潜力化为实力，成为引领高水平对外开放的“一带一路”的战略支点城市。

在建设“一带一路”支点城市的过程中，地方政府需要理顺并处理好八组关系。

一、处理好增量发展与存量发展的关系

从一定程度上来看，中国提出的“一带一路”倡议是我国改革开放深入发展的新阶段。在开放与发展的过程中，我们要继续理顺各种关系。在这方面，我们可进一步利用和借鉴改革开放过程中的一些经验。例如，在推进对接“一带一路”和建设支点城市的过程中，我们要继续妥善处理好增量性发展与存量性发展的关系。通过“做大”蛋糕的方式来实现增量发展，以新的增量来达到改善整体的目标。连云港作为新亚欧大陆桥的东部起点，正加快建设东方大港，在开发区建设、产业调整升级、打造国内重要的战略性新兴产业基地等方面大有作为。对于存量经济，我们要加大传统产业技术改造力度，支持企业瞄准国际同行业标杆，全面提高产品技术、工艺装备、节能环保等水平，实现重点领域向中高端的群体性突破。增量发展的总盘子做大后需要不断巩固、强化发展，最终形成增量与存量发展的全面推进、两者利益协同改善的局面。在如何协调好增量发展与存量改革的问题上，我们应该遵循增量发展优先，以增量发展带动存量发展的原则。

二、处理好“引进来”与“走出去”發展战略的关系

中国改革开放取得了重要的成就，其经验之一就是采取了“引进来”战略。通过引进资金、先进技术、人才和先进设备，较快地提高本地出口产品的质量和档次，提升国际竞争力。“引进来”战略对我国经济各方面的促进作用是十分明显的。同时，在我国产业结构升级过程中，势必会产生一些较成熟的产业和即将失去比较优势的行业。这些企业需要通过“走出去”方式，延长产品的生命周期，把本行业的现有优势与东道国的资源和劳动力优势相结合，维持较低的成本，创造出新的比较优势。此外，通过产业转型和转移，我国就可以集中有限的资源加快产业结构向高知识、高资本和高技术的行业倾斜。由此可见，“引进来”有助于提升产业结构，“走出去”则有助于优势产业的市场拓展和落后产业的转移。

对于地方政府来说，引进外资和技术，可以增加就业和税收，这是一项长期的重要性工作。但是，对“引进来”的企业和项目则要做评估和把关，应设立相关标准，如设立低污染、低能耗、高技术的门槛，这样有助于本地产业的升级换代。当然，对于“走出去”战略，各地政府应做科学评估，量力而行，防止出现先进产业没引进来，本地产业空心化的情况发生。

三、处理好同质竞争与差异化发展的关系

在实施“一带一路”战略中，各地已经出现战略定位相似、同质化竞争的问题，沿线有一些省市选择了近乎雷同的功能定位和产业布局，同质化竞争已造成资源浪费。例如，丝路沿线现有的渝新欧、郑新欧等国际货运班列同线竞争问题。从理性的角度看，一个产业要实现全面发展，适度的竞争泡沫出现是可以理解的，但这终将不是长远之计。从国家层面上来说，中央政府应该加强统筹协调工作。从地方政府层面来说，各地要根据自己的实际情况和特色，找准自己的定位，有针对性地参与，这才是成功的关键。因此，通过推动优势产业形成错位发展，是“一带一路”节点城市建设中一个现实和紧迫的问题。

对于连云港而言，区位及政策优势明显，具有“新亚欧大陆桥的桥头堡”的地位，物流基础条件优越，建设中的中哈物流合作基地和上合组织出海基地业已成型，高效运营的亚欧国际出口班列也日益扩大货运量。此外，连云港还有很多优势产业，如连云港的装备制造、石化产业产值突破千亿，百亿特色产业达到12个，连云港跻身国家规划建设的七大石化产业基地。因此，与其他支点城市比较，连云港在产业上有较大的差异化优势。同时，连云港在2017年的GDP达到2376.48亿元，年均增长10.6%，其增速高于全国水平。连云港这些年稳步增长的宏观经济也为连云港承接“一带一路”建设提供了重要支撑。

四、处理好向内对接和向外对接的关系

向内对接主要是指地方政府的开放性经济规划与中央政府的“一带一路”顶层设计对接。2015年， “一带一路”愿景与行动文件出台后，多省市出台相关对接政策及举措。对于节点城市，如之前所做的十三五规划或者其他经济发展规划应做适当调整，积极与“一带一路”愿景与行动文件相对接。向外对接主是指对国家层面而言的，“一带一路”倡议的对接主要包括：“一带一路”与欧盟“容克计划”、俄罗斯“欧亚经济联盟”、蒙古“草原之路”、哈萨克斯坦“光明之路””、英国“北方增长计划”、波兰“琥珀之路”等有关国家规划对接，以及与中蒙俄经济走廊建设规划纲要、哈萨克斯坦、白俄罗斯、捷克与中国对接的合作文件，这些都属于向外层面的对接。

最近，国家发展改革委和国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》（以下简称《设想》）。这是自2015年3月28日发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》以来，中国政府首次就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案，中国政府鼓励环渤海、长三角、海峡西岸、珠三角等经济区和沿海港口城市发挥地方特色，加大开放力度，深化与沿线国的务实合作。推进海洋经济创新发展示范城市建设，启动海洋经济发展示范区建设。

因此，我们地方政府在做好向内对接的工作中，也要特别关注国家层面的对接，并从上述对接的合作中有所预有所谋，从而把握机会。

五、处理好政府与企业的关系，做好简政放权和政企统筹

我们国家改革开放以来一直把政企分开作为改革的目标，这也是政府部门今后的重要工作目标。1993年，中国明确国有企业改革的方向是建立现代企业制度，四句话的要求就是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。在上述四项要求中，政企分开其实应该放在第一位，政企不分，企业必然也搞不好。另外，还要简政放权，激发企业和市场的发展活力，以政府减法换来市场乘法。政企分开并不是说政府不作为，而是要做好政企统筹，政府搭台、企业唱戏，政府要为企业提供广泛、便利、高效、优质、一体化的公共服务。李克强总理说，营商环境就是生产力，优化营商环境重在简政放权。为此，各级政府应进一步理顺政府和市场关系，转变政府职能，依法办事，减少管制，改善服务，以“放管服”等改革引来产业布局、留住企业。在连云港政府工作报告中，就强调了抓好重点领域改革，把行政审批制度改革作为深化“放管服”改革的重要抓手。

六、处理好自力与借力的关系

节点城市在对接“一带一路”的过程，实际上也是商品输出、项目资本和产业转移的过程，是“走出去”战略的具体体现。所谓自力是指节点城市在“一带一路”的推进过程中，自身要不断努力，具备相关优势，如具备自身的城市管理优势、政府效率优势、产品优势、产业优势和地理位置优势，积极推进一带一路的建设。例如，连云港就占据建设“一带一路”交通枢纽地理位置，具有成为联东接西的出海口，可做强港口优势。在一些产业如石化、冶金、核电等临港大工业项目上也具有比较优势。我们应放大地理位置 、产业和资源优势，着力构筑产业支撑；依托滨海优势，着力提升城市功能。此外，还应积极借助海外华人华侨的力量。一些华侨华人在沿线国家经过多年的艰苦打拼，拥有雄厚的经济实力、广泛的人脉联系，还有丰富的生产营销经验，以及融通中外的文化优势，在参与推动“一带一路”建设中能发挥独特且重要的作用。海外华侨华人在助推中国企业“走出去”，可以提供商机、融资贷款、信息咨询、纠纷协调、人才聚集、建言献策、人脉建立以及舆论支持等方面的帮助。据统计，连云港市海外华侨华人约1.2万人、国内归侨侨眷约1.5万人，支点城市（很多都是侨乡城市）要善于引导、支持和借助他们在“一带一路”中参与国家建设的作用，打好侨乡牌。

七、处理好地方政府与上级政府的关系

“一带一路”倡议为中国未来的长远发展提供了新思路。从国内层面来看，“一带一路”倡议涉及的部门主要有发展改革委、财政部、商务部、交通运输部、海关总署、国家能源局、外交部等，政策内容涵盖财税、金融、投资贸易、海关、交通运输支持政策等。在2015年国家颁布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的文件，这只是开端，随着“一带一路”的深入推进，相关政策文件会适时颁布，这就要求地方政府能及时有效进行对接。最近，中国国家发展和改革委员会、国家海洋局近日制定并发布《“一带一路 ”建设海上合作设想》，这为地方对接“一带一路”倡议提供了新的机遇。

当然，中央与地方政府在某些议题上可能既有矛盾，也有利益共识或交集。例如，外交是中央政府较为关心的，但在现实中也需要发挥地方政府的积极性，沿海的港口城市在推进“一带一路”的进程中的积极性也非常高。同时也可能存在另一种风险，即地方政府为了本身的利益而不顾国家战略目标。对地方来说，如何协调地方利益与国家整体利益，地方政策与国家宏观政策的关系非重要。下好对外开放的“先手棋”，打好合作共赢的“关键牌”，这是地方政府未来需要预见和统筹的工作。

八、处理好物质与文化的关系

习近平主席提出，“一带一路”是和平之路、繁荣之路、开放之路、创新之路、文明之路。实际包含了物质层面和文明层面的内涵。也就說，一带一路首先是物流和贸易的大通道，然后是文明交往的大通道。根据2016年的数据，连云港至中亚国际班列货运量居国内之首，连云港的多式联运成为了商品和物质的国际大通道。作为节点城市，我们还应该注重文化与文明的交流。在习总书记提到的“五条路”中，文明之路既意蕴深厚又魅力无穷。把“一带一路”建成文明之路，要充分利用各种舞台和平台讲好中国故事和本地（连云港）的故事，并努力把中国故事与本地故事讲生动、讲精彩，将“人类命运共同体”的美好愿景转化成波澜壮阔的生动实践。

通过文明和文化的交流，进而建立更多层次的人文合作机制，搭建更多合作平台，开辟更多合作渠道，创新更多合作模式，推动文化、体育、卫生、教育、旅游等领域更多务实的合作项目。文化交流非常重要，我们在工作中要注意物质和文化两手抓。

连云港作为重要的节点城市，其发展对于江苏对接“一带一路”倡议和区域经济的发展所产生作用尤为重要。我们相信，连云港在未来一定会迎来更大发展机遇和空间。

（作者系中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）