遏制地方政府违规举债 把好财政风险防控关

赵福昌

近日，审计署网站发布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，强调“健全地方政府债务问责机制，坚决查处问责违法违规行为”，并通报了有关地方违法违规举债及问责处理情况。地方政府债务在我国特殊的发展阶段，对经济社会健康发展和落实改革政策发挥了重要作用。但是，随着我国经济进入新常态，财政收支压力日增，叠加其他兜底责任，防范财政风险愈加紧迫。习近平总书记在十九大报告中强调，要更加自觉地防范各种风险，把防范化解重大风险放在了三大攻坚战的首位；2017年7月全国金融工作会议、中央政治局会议、国务院常务会议先后强调，规范地方政府举债融资，落实属地责任，强化问责机制，积极稳妥化解地方政府债务风险，遏制地方政府违规举债成为防风险的重中之重。

我国地方政府债务规模不断增长但风险总体可控

新预算法修订实施之前，地方政府无法定权限举债，但在当时的体制下，地方政府要促进经济社会持续健康发展和落实相关改革政策，已凭政府信用通过各种“平台”进行融资，我们称之为地方政府性债务。2014年底，财政部对政府性债务进行甄别，属于政府偿还责任的归为地方政府债务，不属于政府偿还责任的归为市场，政府不再承担偿还责任。通过甄别将存量债务规模锁定，并通过债务置换，将非政府债券置换为政府债券，降低了地方政府利息支出。同时，由财政部代地方发行部分地方政府债券。

新修订的预算法于2015年实施，赋予地方政府举债权。截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额、负债率低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额、债务率也低于国际通行警戒线，地方政府债务风险总体可控。

地方政府债务管理闭环机制不断完善

随着地方政府债务正式赋权发行，地方政府举债融资机制不断规范完善，基本形成覆盖地方政府债务管理的“闭环”风险防控体系。

建立规范的地方政府举债融资管理机制。在十八届三中全会《决定》和全面深化改革方案基础上，完成预算法修订，并先后以国务院、财政部名义发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》以及限额管理、地方政府一般债务和专项债务预算管理办法等一系列文件，建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府依法适度举债权限，明确了地方政府债务“谁来发、怎么发、怎么还”等问题。进一步明确“怎么管”问题，对地方政府债务实行规模控制，依法设置地方政府举债规模的“天花板”；强化预算管理，一般债务和专项债务分别纳入相应的一般公共预算和政府性基金预算管理，地方政府债务接受人大和社会监督。

建立地方政府债务风险管理机制。建立风险管理机制，控制和化解地方政府性债务风险。一是实施地方政府债务风险预警。综合运用债务率、偿债率等指标，每年组织评估、预警、通报地方各级政府债务风险情况，督促各省级政府制定风险化解规划或应急处置预案，多渠道筹集资金化解存量债务风险。二是风险应急处置机制。先后出台《地方政府性债务风险应急处置预案》《地方政府性债务风险分类处置指南》，对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排，妥善做好风险事件应急政策储备。三是建立地方政府债务日常监督机制。印发办法，授予专员办就地查处的权力，实现地方政府债务常态化监督。同时，根据运行中的问题，出台文件规范管理，严禁借政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债，使具体领域管理更加明确细化，并对相关问题进行了整改。

探索建立项目收益与偿债自求平衡的地方专项债券发行机制。在严格执行法定限额管理的基础上，财政部会同有关部门印发土地储备、政府收费公路专项债券管理办法，试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，开好规范举债的“前门”。

地方政府隐性债务风险问题及原因

虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规变相举债，问题核心就是超范围、超时限违规举债担保，超越财政承受能力，风险不容忽视。地方政府违法违规举债原因，有的是被动为之，有的是主动所为。

政府治理机制不健全，地方财政被动所为。正如报告所言，由于不正确的政績观作祟，有的地方党政领导干部未认真贯彻新发展理念，过度举债谋“政绩”，超出财力铺摊子，无序举债搞建设；有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，或债务约束软化，只管举债建设、不管日后还钱。一些干部明知不可为而为之，甚至迫于“不换思想就换人”的压力不得不为之，导致这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束，“借、用、还”管理脱节，形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。供需双方权责不对等，地方被动回购（担保）。有的领域中央企业占据绝对市场优势，在项目进行中提出额外要求。如一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，地方政府要推进项目，别无选择，不得不回购（担保）变相举债。部门预算管理缺位，项目实施责任不落实。有些地方和部门审核项目把关不严，在项目前期论证评估中，对举债建设项目财务可持续性评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。更有甚者，有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。金融机构存在财政兜底幻觉，助推地方违规举债。在经济下行、“安全资产荒”的背景下，有些金融机构认为地方政府不会也不敢破产，存在财政兜底幻觉，把地方政府项目当作“安全资产”；加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，未按市场化原则严格评估项目风险，放松风险管控要求，违规提供融资。认识偏差导致违法违规融资行为问责不到位。不少地方政府没有落实属地管理责任，甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化，导致违法违规举债行为不断出现。金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。endprint

完善地方政府债务管理的建议

针对地方政府隐性债务问题，我们要高度重视，应该完善治理，消除各种隱性债务产生的诱因，控新增、化存量，有效遏制地方政府隐性债务，注重长效机制建设，形成合力，打好防范化解重大风险的攻坚战。

完善政府治理，强化财政约束。明确地方债属地管理责任及相应主体责任，建立终身问责、倒查责任制度，做到问责要准、要严，相关主体问责要形成合力，提升治理能力。严格执行预算法和担保法，强化财政法规约束，健全监督问责机制，提升财政治理能力。要督促省级政府健全责任追究机制，强化政府决策约束，消除地方隐性债务无序增长的内在压力。强化部门监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目；金融机构管控好金融闸门，做好尽职调查，严格按商业化原则提供融资；中央企业强化遵循市场规则办事，不得违规要求地方政府担保或回购。特别要强调违规债务风险中央不救助原则，给出明确信号，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”、金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。完善管理机制，增强规范举债能力。适度增加地方政府举债限额，满足地方政府必须做且没有收益的如异地搬迁等项目需要；完善具有收益的项目通过专项债融资的制度规定，支持地方自我良性发展的机制。合理利用市场机制，增强地方公共服务提供能力。完善政府与社会资本合作，廓清政府与社会资本合作的财政本质，提升各方认识，促使地方政府规范利用PPP、政府投资基金等方式，消除“异化”行为。创新方式支持市场化融资和担保，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。化解存量“隐患”，清除潜在动因。一是推动现存融资平台市场化转型。切实防止异化形式的“平台”再生。二是积极化解存量隐性债务。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，防止违约风险扩散蔓延。既抓好整改，促使存量隐性债务不断化解；又适度鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。加快推进改革，健全长效管理机制。深化财税体制、投融资体制、金融改革，促进地方事权与财力适配性，减小地方偏倚举债的压力，强化主体的自我约束机制；全面推进地方政府债务公开，加强各方监管；加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成；推进政府债务立法，强化法律保障。endprint