拒不停止违法排污的执法实践与思考

文|张君臣 王 珂

《中华人民共和国环境保护法》对拒不停止违法排污适用行政拘留作出了明确规定，要求严惩恶意违法生产排污的当事人，为环保执法提供了“利器”。近年来，青岛市黄岛区部分小橡胶轮胎生产企业违法违规生产，产生异味扰民，群众反映强烈。但由于多数违法企业对环保监管不配合、不理睬，采取夜间关门生产等多种方式规避环境执法，致使该环境问题一直未能得到彻底解决。新《环境保护法》实施以后，黄岛区持续开展了橡胶轮胎生产企业专项整治，采取行政处罚、行政拘留等综合措施，遏制了橡胶异味扰民的上升势头，取得了积极成效。本文就专项整治中的一起恶性环境违法案件进行分析，以期对基层环保执法提供借鉴和参考。

基本案情

2016年8月16日，黄岛环保分局执法人员检查发现，某公司于黄岛区某工业园经营的力车外胎生产项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，开工建设并已建成投产。该项目2012年8月建成投产，生产工艺：天然胶、再生胶及其它辅料→开炼→挤出→成型→硫化→成品，年产量200万条。公司注册资本1000万元，占地约10000平方米，职工60人。该行为涉嫌违反《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十一条之规定。依据《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第二十四条和《青岛市环境行政处罚裁量基准规定》中关于“建设项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设单位开工建设并已建成投产”的规定，属于“严重”违法行为阶次，黄岛环保分局决定对其罚款15万元。

案件查处

黄岛环保分局按法定程序依次下达了《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》，该公司在规定期限内，既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又不履行处罚决定，继续违法生产，但又没到申请法院强制执行的期限。

为维护法律威严，黄岛环保分局以“未经环保审批和验收，未取得排污许可，擅自排放污染物”于2016年11月11日下达了《责令停止排污决定书》，责令其于11月12日9时前停止排污，启动移交公安机关实施行政拘留程序。执法人员于2016年12月1日进行突击检查发现，该公司拒不执行停止排污决定，仍在违法排污，环保执法人员进行了现场勘验，并对现场检查情况进行了录像拍照，环境监测人员进行了采样。现场受委托人提供了营业执照副本、法人代表身份证和受委托人身份证。经监测，该公司车间内非甲烷总烃浓度为1.79mg/m3，下风向非甲烷总烃浓度为1.16mg/m3。另一方面，决定对该公司以“力车外胎生产项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，开工建设并已建成投产”启动“二次处罚”，实施上限处罚20万元。

下达《行政处罚听证告知书》后，该公司以“一事不再罚”提出陈述申辩。根据《环境行政处罚办法》第十一条关于“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”的规定，黄岛环保执法人员已于2016年6月18日下达《责令改正违法行为决定书》，责令该公司停止生产力车外胎生产项目，但该公司拒不停止生产，可以认定为新的环境违法行为，与“一事不再罚”原则不冲突，黄岛环保分局决定维持原处罚意见。

移交公安机关后，公安机关以《大气污染防治法》第十九条关于“排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”的规定，因国务院尚未出台关于排污许可的具体办法和实施步骤的规定，拟将此案退回。

黄岛环保分局获知此信息后立即展开法律研究，向其提供了《青岛市排污许可证管理办法》（2016年7月5日实施），但由于不是国务院制定，公安机关仍不予采纳。经反复查阅有关法律条文，《行政许可法》第十六条第三款规定：规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。由于《大气污染防治法》已设定了排污许可这一行政许可事项，因此青岛市政府出台的规章可以就实施该行政许可作出具体规定。最终公安机关采纳了这一意见，决定对该公司责任人处以行政拘留五日的处罚。

案件启示

应加强法律法规的学习研究。尽管《青岛市排污许可证管理办法》主要为试点排污权有偿使用与交易而制定，但由于《行政许可法》这一基本法律关于“规章可对实施行政许可作出具体规定”的规定，体现了《青岛市排污许可证管理办法》制定的合法性。在本案中，这一规定支持了环保部门的意见，维护了环保部门的执法威信。因此，环保执法人员必须加强法律法规学习，特别是基本法律的学习，领会法理内容，进而融会贯通，提高实践技巧。

应加强相关部门的沟通协调。环保是一项系统工程，不少环境问题仅靠环保部门难以解决，必须协调公安等部门群策群力，形成打击环境违法的强大合力，提高查处效率，有效解决群众反映强烈的突出环境问题。在本案中，由于及时与公安机关沟通，按时反馈信息，加强与政府法制部门的汇报请示，是恶意环境违法行为人得到应有惩戒的关键因素。

应加强环保知识的宣传教育。非甲烷总烃是污染物，这对环保人员来说，是基本常识。但公安机关人员从严谨性的角度出发，要求提供非甲烷总烃为污染物的证据资料。为此，黄岛环保分局提供了《大气污染物综合排放标准》，在该标准的《现有污染源大气污染物排放限值》的表格中，非甲烷总烃属于该表的第33项污染物。因此，加强环保知识的宣传教育，普及基本的环保知识，可以更好地推进环保工作。

建议进一步完善新《环境保护法》配套办法。根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条，依法作出行政处罚决定后，才能移送公安机关。但如果当事人拒不配合调查，与执法人员“躲猫猫”，法律文书不能使用直接送达、留置送达、邮寄送达的方式送达，《行政处罚听证告知书》只能采取公告送达的方式送达，意味着《处罚决定书》将在60日后做出，也就是说违法行为自发现两个月后才能移送公安机关，这影响了行政执法效率，不利于打击环境违法行为。