农作物种子标签性质及其虚假宣传的处罚依据——基于江苏省淮安市中级人民法院(2016)苏08行终85号行政判决书的分析

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(长江大学法学院， 湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2015年5月1日，江苏省淮安市场盱眙县市场监督管理局执法人员在盱眙县官滩镇巡查中发现，毛某经营的盱眙县官滩镇农技站化肥农药第二门市售卖的Y两优689杂交水稻种子标签省略了审定公告中有关抗病性不足的部分，遂以涉嫌违反《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)立案调查。经查，毛某于2015年1月17日从经销商谢某处购进浙江省农科种业有限公司生产的Y两优689杂交水稻种子300袋，至2015年5月1日已销售220袋。

盱眙县市场监督管理局认为，毛某售卖的Y两优689标签选择性截取审定报告中有关抗病性的部分说明，隐去了有关抗病性不足的描述，对该种子性状作片面宣传，损害了消费者的知情权，足以使消费者误以为该种子不存在抗病性缺点，以此获得市场竞争优势。依据《反不正当竞争法》第九条第一款、第二十四条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十三条，作出盱市管案字(2015)161号《行政处罚决定书》，责令毛某改正违法行为，罚款10 000元。

毛某不服盱市管案字(2015)161号行政处罚决定，于2016年12月16日向盱眙县人民法院起诉。经审理，盱眙县人民法院认为盱眙县市场监督管理局对毛某作出的行政处罚，事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律法规正确，驳回原告毛某的诉讼请求。

毛某不服江苏省盱眙县人民法院(2015)盱行初字第00050号行政判决，向江苏省淮安市中级人民法院上诉。二审法院认为， 1) 盱眙县市场监督管理局依据《中华人民共和国广告法》(以下简称《广告法》)第六条对毛某违法行为享有管辖权； 2) 毛某行为违反了《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)有关主要农作物种子、品种说明应与审定公告一致的相关规定； 3) 毛某的行为已经构成了虚假宣传，盱眙县市场监督管理局作出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律法规正确； 4) 盱眙县市场监督管理局逾期未举证行为明显不当，属于程序瑕疵，但未严重损害毛某实体权利，故不作处理； 5) 盱眙县市场监督管理局针对毛某行为可根据《广告法》和《反不正当竞争法》予以处罚[1]。

2 值得思考的问题

1) 农作物种子标签是广告吗？

2) 农作物种子标签涉嫌虚假宣传应依据什么法律进行处罚？

3) 行政机关未在法定期限做出行政处罚的行为效力如何认定？

3 法理分析

3.1 关于农作物标签性质问题

旧《广告法》第二条规定：“广告是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。”从广告法上述界定及立法本意来看，广告法调整的是商业广告，对此关于《中华人民共和国广告法(草案)的说明》指出《广告法》调整的对象是商业广告，调整的范围是以广告形式发布的经济信息活动，新闻或者其他非广告形式传播的经济信息行为不予以调整[2]。据此，广告必须同时具备四个要素：一是广告的主体须是商品经营者或服务提供者；二是广告主体须负担费用；三是广告发布的形式是通过特定的媒介和形式；四是广告发布的目的是宣传经销的商品或提供的服务。根据上述有关广告界定的规定，种子的标签不具备广告的构成要件，因此不在广告之列。

根据相关规定，工商行政部门并未将标签视为广告纳入工商行政管理范畴。

2005年国家工商行政管理总局制定的《广告管理条例实施细则》第二条明确了工商行政机关只可对下列广告进行管理： 1) 纸质书刊刊登的广告； 2) 数字多媒体播映的广告； 3) 附着在公共交通场所墙壁或者空间上悬挂的广告； 4) 文化娱乐场所张贴的广告； 5) 交通工具上设置的广告； 6) 邮寄各类宣传品的广告； 7) 馈赠实物宣传广告； 8) 其他媒介或形式的广告。《农作物种子标签通则》(GB 20464-2006)5.3.2“品种说明”条款规定：“有关品种主要性状、主要栽培措施、使用条件的说明，宜在标签上标注。”2001年实施的《农作物种子标签管理办法》第三条规定：“标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。”农业部办公厅于发布的农办政函[2013]21号文件规定 “种子包装物印制的品种说明是种子标签，不属于广告。” 2017年实施的《农作物种子标签和使用说明管理办法》第十八条、第十九条明确规定“风险提示及适用性说明是使用说明的内容”，因此风险提示及适用性说明涵盖在种子标签之中。

在本案中，盱眙县市场监督管理局于2015年8月6日对毛某因经销的种子标签标注的抗性不完整作出行政处罚。根据旧《广告法》对广告的界定，种子包装物印制的品种说明不属于广告范畴，且毛某并未承担任何费用，通过媒介和形式直接或间接地介绍自己所销售的种子。依据《广告管理条例实施细则》对工商行政机关广告管理权限的限定，盱眙县市场监督管理局并没有权限将标签视为广告进行处罚，同时根据《农作物种子标签通则》第三条及农办政函[2013]21号文件，固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明应属于标签。盱眙县市场监督管理局认为标签是广告，以此对毛某进行处罚，属于处罚法律依据错误，二审法院驳回毛某上诉，认定盱眙县市场监督管理局处罚所依据的法律正确，系适用法律错误。

3.2 关于农作物种子标签涉嫌虚假宣传的处罚依据

旧《种子法》第三十七条规定：“种子广告的内容应当符合本法和有关广告的法律、法规的规定，主要性状描述应当与审定公告一致。”该条强调种子广告必须与审定公告一致，目的就是避免种子生产者和经营者通过虚假广告误导消费者。旧《种子法》第三十二条第一款规定：“种子经营者应当遵守有关法律、法规的规定，向种子使用者提供种子的简要性状、主要栽培措施、使用条件的说明与有关咨询服务，并对种子质量负责。”旧《种子法》第六十二条第二款规定：“经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的，县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以一千元以上一万元以下罚款。”依据该条规定，种子标签必须符合种子法有关规定，否则相关行政部们可进行处罚，旨在坚强对种子标签的管理，值得肯定。与此同时，《农作物种子标签通则》(GB 20464-2006)5.3.2进一步明确“品种抗病性等主要性状宜在标签上标注。对于主要农作物种子品种说明应与审定公告一致”。

二审法院认为，依据《广告法》第六条及旧《种子法》第三十七条，盱眙县市场监督管理局便享有管辖权。《广告法》第六条第二款规定：“县级以上地方工商行政管理部门有权监督管理本行政区域的广告。”既然种子标签不属于广告，那么该案应适用《种子法》，而非适用《广告法》。二审法院依据《广告法》第六条及旧《种子法》第三十七条认定盱眙县市场监督管理局享有管辖权明显不妥。盱眙县市场监督管理局只能依据《种子法》第六十二条第二款及《农作物种子标签通则》(GB 20464-2006)5.3.2享有管辖权[3]。

二审法院依据旧《反不正当竞争法》第九条第一款认为毛某销售的Y两优689标签删除了该种子审定公告中适应性、抗病性的不足之处，足以让消费者误认为Y两优689不存在适应性、抗病性的风险，客观上较之其他同类产品形成了有利的竞争优势，扰乱了正常的市场竞争秩序，因此违反《反不正当竞争法》第九条和第二十条。旧《反不正当竞争法》第九条第一款规定：“经营者不得通过广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传”通过上述分析可知，种子标签不属于广告范畴，种子标签省略商品不足的部分只可能是采用其他方法对产品作引人误解的宣传。旧《反不正当竞争法》所规范的商品宣传上不正当竞争行为仅有第五条第四款和第九条。旧《反不正当竞争法》第五条第四款规定：“禁止在商品上伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示。”虽然毛某并未在种子上伪造、冒用认证标志、名优标志和产地对商品质量作引人误解的虚假表示。但毛某经销的种子截取部分审定公告内容，隐去抗病性不足部分，却有误导消费者之嫌。《产品质量法实用指南》规定产品应具有适用性、性能性、安全性、可靠性、耐用性等特性[4]。工商行政管理总局认为对商品性能、效果等引入误解的标注、或者按照法律要求应当标注而不标注的视为对商品质量作引人误解的虚假宣传[5]。至于第九条所说的“其他方法”应该是指“广告”、“在商品上”以外的其他方法，显然本案中毛某并未使用“其他方法”。因此，在本案中，毛某违反旧《反不正当竞争法》第五条第四款之规定，既然不能够适用第九条第一款，也就不能适用第二十四条第一款的规定：“经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。”因为，第二十四条规定的是违反第九条，利用广告构成不正当竞争行为的处罚措施[6]。

综上，二审法院认为毛某的行为同时违法旧《广告法》和《反不正当竞争法》，考虑到广告费用难以判定，因此可适用《反不正当竞争法》第二十四条对毛某进行处罚，明显存在适用法律错误的情形。本案中，盱眙县市场监督管理局只可依据《反不正当竞争法》第五条第四款、《种子法》第三十二条，第六十二条第二项对对毛某进行处罚，法院以盱眙县市场监督管理局适用法律正确驳回毛某的上诉，匪夷所思。

3.3 关于行政机关未在法定期限内做出行政处罚的行为效力问题

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。”2014修订的《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。

本案中，盱眙县市场监督管理局于2015年5月1日对毛某立案调查，在2015年8月6日作出盱市管案字(2015)161号的《行政处罚决定书》。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，盱眙县市场监督管理局作出行政处罚决定的期限超过法定的90日。在二审中，毛某主张行政处罚作出时间超过法定期限，且盱眙县市场监督管理局未在法定期限内提出证据证明有正当事由无法按时作出处罚决定书，根据2014修订的《行政诉讼法》第三十四条规定，盱眙县市场监督管理局未在法定期限内提供证据证明有正当事由延期视为无证据，不仅要承担败诉的法律后果，而且行政处罚因无故未在法定期限内作出而程序违法。二审法院认为，盱眙县市场监督管理局逾期举证行为不当，但未致使毛某实体权利受损，属于程序瑕疵，不作处理。此解释不仅在法律规定上难以立锥，更难以在法理上立足。程序法之目的就是保证程序合法，坚持程序合法是依法行政的必然要求[7]。程序正当也是一项不可或缺的行政原则，根据程序正当之要求，程序正义优先于实体正义。因此，在行政处罚明显违反行政法律规范及原则时，应宣告该行政行为无效，只有如此才能保护行政相对人的合法权益，落实依法行政的原则，贯彻依法治国之要求，是故二审法院理应认定盱眙县市场监督管理局作出的盱市管案字(2015)161号《行政处罚决定书》违反法定程序、适用法律不当，依法予以撤销，责令其在判决生效后90日内重新作出行政处罚。

参考文献：

[1]中华人民共和国最高人民法院. 盱眙县官滩镇农技站化肥农药第二门市与盱眙县市场监督管理局行政处罚二审行政判决书[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=0041b569-aad6-4989-9495-1b0f1716837b&KeyWord=%E7%A7%8D%E5%AD%90%E6%A0%87%E7%AD%BE.

[2]刘敏学. 关于《中华人民共和国广告法(草案)》的说明——1994年8月24日在第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,1994(7):26-29.

[3]小佚.种子标签问题不容忽视[J].种子科技,2013,31(5):33.

[4]全国人大常委会法制工作委员会经济法室,国家技术监督局政策法规司编.《产品质量法》实用指南[M].北京:中国民主法制出版社,1994:158.

[5]工商行政管理法律理解与适用丛书编委会.《反不正当竞争法律理解与适用》[M].北京:中国工商出版社,1998:91.

[6]陈立骅,陈建洋.《中华人民共和国反不正当竞争法释义》[M].北京:中国法制出版社,1994:81.

[7][日]盐野宏.杨建顺,译.行政法[M].北京:法律出版社,1999:229-230.