深圳市街道食品安全状况调研报告

吴荣顺，梅 婷，蔡乔华，郭 昱，覃玉丽

（深圳凯吉星农产品检测认证有限公司，广东深圳 518000）

食品安全关乎人民身体健康与社会和谐稳定，在全面深化食品药品监管体制改革的大背景下，各级食药监管部门监管力度不断加大，我国食品安全形势总体向好，但仍面临着严峻的挑战，特别是基层食品安全问题不少。提升基层食品安全监管能力的前提是对辖区食品安全状况的充分了解。

本文通过调研深圳坪地街道的食品安全状况，对食品安全形势及监管工作现状进行深入的剖析，查找存在问题，分析产生问题的原因，对照国际先进管理理念和监管思路，借鉴先进地区监管的实际做法和经验，对坪地街道现行食品安全监管体系建设工作进行有益探索，以期能够对基层街道食品安全监管和保障提升产生促进作用。此外，对坪地街道食品安全状况充分了解，才能确定食品安全监管重点，制定和开展专项整治，规范食品流通秩序，确保消费者合法权益。

1 辖区基本概况及调研方法

1.1 辖区基本情况

坪地街道位于深圳东北部，素有“龙岗后花园”之称，是龙岗中心城的重要组成部分，经济实力比较雄厚。地势平坦，交通便利，是深圳通往惠州、河源、梅州等地的交通要道。辖区面积约53.14km2，下辖9个社区、50个居民小组，总人口25万人，户籍人口1.3万人。街道先后获得“国家卫生镇”“国家群众性体育工作先进街道”“广东省教育强镇”“广东省文明镇”“深圳市生态街道”等荣誉称号。

1.2 调研思路

从构建“全员参与”的监管体系角度出发，调研涉及食品安全政策法规、辖区食品市场、监管部门、食品生产经营者、消费者等多个维度，找出突出的食品安全问题，发现潜在的食品安全风险，并给出优化食品安全管理的对策和提升食品安全水平的建议，力争实现人人关心、人人参与、人人支持的社会共治格局，为该辖区食品安全监管体系建设提供理论参考及科学的数据指导。

1.3 调研方法

本次调研采取资料分析、实地调研、现场访谈及问卷调查相结合的方式进行。

资料分析：本次调研收集的相关资料包括研究文献、国家政策、政府文件等。从该辖区监督管理所收集相关文件，了解基本情况，对调研方向起到了引导性作用，便于规划调研活动。利用网络、期刊、报刊杂志、书籍等收集关于街道食品安全的监管现状，并结合调查中搜集到的相关数据和情况进行比较和分析。

实地调研：项目成员分为3组，每组3人，对该深圳市龙岗区坪地街道的9个社区的市场、商超、机关食堂、学校工厂食堂、餐饮商铺等的数量、规模、分布进行调查登记，方便绘制宏观调研地图。

现场访谈：项目成员分为3组，每组2人，依次对该坪地街道9个社区的市场、商超、机关食堂、学校工厂食堂、餐饮商铺等进行基本信息的收集，包括对相关责任人进行对话式调查、相关证件的查看、基本环境的了解等几大方面。采集的信息用登记拍照等方式进行记录，信息整理归档。对相关政府部门的食品安全监管人员进行访谈，了解其对食品安全监管的认识、法律法规的了解程度、执法程序、在监管工作中遇到的问题及困惑。

问卷调查：在前面已有的调研范转内设点对市民进行食品安全问题，以及街道食品安全监管建设情况进行一对一问卷调查，站在市民的角度了解街道食品安全问题和食品安全监管体系。

2 调研结果与分析

2.1 食品安全监管体制概况

2.1.1 食品安全法律

新《食品安全法》及一系列法规的更新颁布，体现了监管制度上的很大进步，为食品安全监管提供了法规依据，一定程度上确保了食品安全监管工作的顺利推行，但食品安全监管的相关配套法律法规和制度滞后。

2.1.2 辖区食品安全监管架构

坪地街道食品药品监督管理所（以下简称监管所）人员配备到岗数仅为30人，比计划所需的52人少22人，且老龄化较为严重，食品安全对口专业人才稀缺。

监管所日常工作涵盖企业证件办理及审查、食品药品安全日常监管、特种设备日常监督检查、市场秩序维护、举报投诉问题处理、突发事件跟踪等工作。按职能划分为执法一队、执法二队、执法三队、专业队，按年度计划表开展工作，每月开展工作均不少于15项，占据了每月的绝大部分工作时间，很难再有人员或精力针对食品安全做出更多的创新监管手段。

2.2 生产企业概况

街道辖区内食品生产企业数量不多，登记注册的主要有14家，包括乳制品企业1家、糕点企业2家、酒类企业1家、食用油企业1家、饮料企业2家、饮用纯净水2家、调味品3家、糖果制品1家、茶叶1家。这14家企业中，规模较大、食品安全管理体系较为健全的只有2家，其余12家企业，由于企业规模较小，缺乏完整的质量管理体系，主要表现在：缺乏食品安全管理员，企业人员缺乏相关的食品安全知识及培训，生产销售记录不全，无自检能力或相应的第三方检测报告等。

2.3 街道流通市场概况

坪地街道辖区范围内主要的23家农产品销售市场的销售量占整个街道食品流通总量的80%以上，23家农产品销售市场中，分为7家农产品集贸市场及16家商场超市，各社区市场分布基本与社区容量相当，主要集中在5个地理位置较为中心的社区。

农产品销售市场按照《中华人民共和国食品安全法》及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令20号）等法律法规进行管理，农产品集贸市场食用农产品的流通量大，如该辖区最大的农贸市场日均蔬菜交易量超过8000kg，畜禽肉日均交易量超过5000kg。商超的食用农产品流通量小，日均蔬菜、畜禽肉交易量小于300kg，但商超除了食用农产品外，还有包装食品等，管理上略有差异。

总体来说，23个市场的基础设施均比较落后，检验检测设备不完善，实验室可以正常运营的只有该辖区最大的农贸市场，且使用效率并不高。从市场卫生环境来看，商超优于农贸市场，但23家市场的食品安全管理体系均不完善，其中该辖区最大农贸市场的质量管理体系初具雏形。

2.4 餐饮企业概况

坪地街道辖区餐饮门店基本围绕住宅区、工厂区、商业中心开设，商业区附近的餐饮门店食品安全状况较好，工厂区的餐饮门店乱象多，存在较多食品安全隐患。截止日前，坪地街道现有发证的餐饮单位1375家，其中餐馆328家、其它餐饮服务731户（含小吃店、快餐店、饮品）、集体食堂316户（含学校食堂、企事业单位食堂户）。总体来看，调研的244家餐饮门店中，85%以上亮照经营，但仅有45家餐饮店采取明厨亮灶的布局设计，占比18.44%。坪地街道的餐饮门店规模普遍较小，容量20人以下的占66.39%。坪地街道的餐饮门店主要消费群体为工厂工人，占比79%，53%为快餐店。餐饮门店地面卫生状况一般，桌面、餐具卫生状况相对良好，但大部分未设置防虫防鼠措施，仅7家餐饮门店设有灭蝇灯。坪地街道餐饮环节的原材料存在一定的风险，餐饮食品卫生状况有待提高，小吃店、快餐店食品安全隐患较多。

2.5 街道食品摊贩（小作坊）概况

该区域的食品摊贩及小作坊依据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》进行管理，由坪地街道办及监管所登记备案，街道办收集了13份摊贩主的资料，但暂未发放登记卡。

坪地街道食品摊贩（小作坊）均无食品检验能力及检验制度，生产规模小，生产场地不符合卫生和安全要求，多以传统、家庭型的模式为主。从业人数一般不超过4人，平均每个摊贩（小作坊）的工作人员只有2人。

由于从业人员的素质较低，食品安全意识淡薄，生产加工条件及环境简陋，食品加工材料及包装材料质量难保证致使食品摊贩（小作坊）的食品安全隐患高。

2.6 消费者对食品安全的认知

坪地街道辖区范围内总人口数量约25万人，下辖9个社区，主要产业为高科技产业、先进制造业、传统优势产业，消费群体主要是厂区工人和个体经营户。

通过调研发现，坪地街道居民及消费者对食品安全的关注度较高，35岁以下的女性相对更关注食品安全状况。大部分都遇到过食品安全问题，多为过期变质（肉眼可见或可闻）方面，但不知道如何维权。辖区消费者对坪地街道食品安全满意度较低，比较满意的仅占35%。辖区消费者对餐饮环节的卫生状况及食材的安全状况表示担忧，其获得食品安全信息的主要渠道为电视新闻，大部分关注深圳电视节目《第一现场》或辖区公众微信平台获取食品安全信息。

3 针对调研结果提出的建议

3.1 完善坪地街道现行食品安全监管体制的对策建议

3.1.1 完善食品安全监管的法律体系

虽然最新《食品安全法》被称为“史上最严”，但仅靠法律来解决我国目前的食品安全困境和食品信任危机是不切实际的，配套的立法尚需出台，相关法律制度仍需全面整顿。例如新《食品安全法》第136条规定，食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，应依法承担赔偿责任。这里所指的“充分证据”不够明晰，各级监管部门对此的执行态度及手段不一，未能找到统一的执行标准，因而针对同一类型的违法处罚，处理结果各不相同，这不利于规制违法者，甚至让违法者造成侥幸心理。希望《食品安全法实施条例》及《深圳经济特区食品安全条例》尽早发布施行，对此类问题予以补充和完善。

3.1.2 充分发挥食药安全办的作用

新《食品安全法》高度重视各监管部门之间的协调工作。设立专门的食品药品安全委员会,强调地方政府对属地食品安全负总责的要求,同时积极创新举措，着力解决各监管部门之间的职权交叉、监管空白特别是垂管部门地方协调不力等问题。可见食药安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构[1]。坪地街道食药安办需持续发挥和完善食品安全监管的协调工作。针对有些系统性的监管难题，需要街道食药安办及该辖区食药所齐心协力，共同作为，实现各监管环节的有效衔接，减少监管空白。

3.1.3 引入第三方综合服务机构

要解决基层的监管执法力量薄弱、人员不足、人员专业水平需进一步提升的问题，最有效、快捷的方式就是通过购买服务引入专业第三方综合服务机构。第三方综合服务机构的引入，一方面可以补充专业的监管力量，建立与监管对象、监管事项相对应的扁平化监管网络。另一方面可以补充检测力量，为食品安全监管提供强有力的技术支撑。通过第三方检测可以增加检测的公正性，节约行政成本。

3.2 生产企业食品安全管控建议

坪地街道大部分生产企业都会有产品自检的制度，来保障食品生产安全，但是多数情况下企业会存在食品安全管理制度执行不到位、生产经营记录不完整的问题，检验能力不足，甚至有伪造相关数据的行为。针对上述情况，提出两方面建议。

3.2.1 检验检测

食品生产企业必须设置有自检实验室，政府监管部门必须对实验室的人员、质量体系、设备、检测项目和能力进行审查和监督，并给予相应的资金资助，定期组织检测人员培训和考核。

3.2.2 鼓励或奖励生产企业进行食品安全管理体系认证

从调研来看，坪地两家大型的生产企业均通过了质量管理体系认证，其食品安全管理规范程度较其他企业有了很大的提升[2，3]。建议监管部门鼓励企业开展先进管理体系认证，如 HACCP、ISO22000、ISO9000 等，鼓励企业购置先进生产设备、完善自检自控体系等，并给予政府方面的补贴。

3.3 流通市场食品安全管控建议

良好的质量管理体系建设和运营是提升食用农产品质量的关键[4,5]。管理体系的健全程度与市场开办方对市场食品安全的认知和重视程度、市场规模、监管部门对市场的监督检查力度等因素相关。

3.3.1 引入第三方进行食用农产品市场体系管理建设

参考“深圳市龙岗区食用农产品市场销售质量安全管理体系建设工作”项目，由坪地街道监管部门统一配备制度建设档案盒及相关记录表格，如该食药所给档口发放统一的进货查验记录台账本，将填写内容符合要求的购货凭证（有日期、名称、数量、供货者名称、联系方式），装订在进货查验记录上来代替原有的“手写进货查验记录+收集购货凭证”的模式；引入第三方专业机构对食用农产品市场进行食品安全管理员培训、现场技术指导食用农产品市场开办者和销售者建立并严格实施市场准入、退市和信息通报制度，不合格产品、违法销售行为信息及时公示，建立统一规范的标识牌等，通过第三方的技术指导服务，提升辖区内食用农产品市场的管理规范制度建设状况。

选取辖区内市场食品安全管理制度高的市场，推动市场食品安全工作标准化、规范化建设，通过示范工程和建设活动，将一批食品安全责任意识强、食品安全水平高的食用农产品市场，面向社会进行展示和宣传，使示范工作的创建在更大范围、更宽领域、更深层次上，切实发挥市场安全示范的引领带动作用，不断提高食用农产品市场的食品安全水平。

3.3.2 加强监管部门对市场的监督检查力度

政府通过资金扶持加大市场的建设力度，改善基础设施条件，逐步提高市场的管理水平和经营状态，改造交易环境。

持续高频抽检能倒逼市场开办主体对入场经营者资格的审查，加强食品安全体系建设。建议政府监管部门结合调研结果和监抽数据，逐步建立食用农产品交易市场的风险评估及监抽机制，定期对关键流通节点进行风险评估，并根据评估结果制订后续的监抽计划，实现精准化风险管控。

3.3.3 提升市场开办方食品安全认知程度

建议政府监管部门逐步建立食品安全信息社会公示机制，坪地监管所已注册官方微信公众号作为食品安全信息公示渠道之一，建议在完善平台功能的同时，通过媒体、社区活动、下辖社区宣传栏等方式，消费者得以获知官方公示平台和信息。利用市场手段倒逼市场开办方提升食品安全的认知程度。

3.4 餐饮服务食品安全管控建议

3.4.1 增加行政检查力度

严格推行《深圳市餐饮服务食品安全量化分级管理规定》,餐饮服务环节食品安全监管的具体方式主要包括：行政许可、日常监督管理、食品安全信息公布等。建议该监管部门定期对餐饮门店密集区域进行摸查，以亮照经营为基本要求，杜绝无证经营现象是防范餐饮门店食品安全事故和餐饮食品安全管控的基石[6]。

2013年深圳市市场监督管理局曾颁布《深圳市餐饮服务食品安全量化分级管理规定》。根据该所以往餐饮服务食品安全专项执法行动来看，部分餐厅普遍存在以下问题：一是食品安全管理上存在不足：如索证索票不齐全，从业人员未办理健康证等问题；二是食品加工操作不规范，如餐饮单位餐饮具的消毒不规范，冰箱生熟混放、食品添加剂使用不规范等；三是部分企业未进行量化评级或评级不及时。建议该监管部门严格推行《深圳市餐饮服务食品安全量化分级管理规定》制度，增加量化评级餐饮单位的覆盖面。根据不同等级，确定监督检查内容和频次。由于餐饮企业数量庞大，监管任务艰巨而繁重。以中大型餐饮门店为重点管控对象，以《深圳市餐饮服务食品安全量化检查表》为审核标准，规范化中大型餐饮门店的食品安全管理，不断提高餐饮门店的质量控制水平，构建优秀餐饮门店的示范点，引导坪地街道餐饮业良性发展，降低大型食品安全事故发生概率，保障市民用餐安全。

根据调研，小吃店及快餐店是餐饮行业食品安全隐患较多的地方，也属于监管部门需要重点监管的地方。针对小吃店及快餐店，建议针对其原材料采购、后厨卫生、添加剂使用和就餐区卫生情况展开进一步调研，根据调研结果结合其他地区政府部门监管方法，制订相应的小吃店及快餐店食品安全管控能力提升方案，结合食品安全培训，逐步提高小吃店及快餐店的食品安全状况和经营户质量管理意识，降低消费者摄入高风险食品的风险。

3.4.2 开展餐饮服务食品安全专项执法行动

借鉴深圳市食品药品监督管理局“星期三‘查’餐厅”餐饮服务食品安全专项执法行动，每期行动开始前通过网络调查由网民提议检查的片区，每期都有2名人大代表或政协委员参与检查监督，检查内容涵盖餐饮单位许可情况、食品加工流程、食品添加剂管理、进出货台账、餐具清洗消毒、人员管理、销售食品是否存在假冒、缺斤少两等方面。

3.4.3 创新监管手段

利用该辖区政府公众平台开通食品安全信息发布和社会监督网络平台，通过这个平台，市民可以实时查看就餐企业口碑，并能通过大众点评反映餐饮企业的食品卫生状况[7]。然后监管部门利用这些大数据实行靶向监管，从而实现了对餐饮企业的动态监管，提高监管效率。持续推行“明厨亮灶”，选取有条件区域试行餐饮服务食品安全示范单位，树立餐饮管理典范。

3.5 食品摊贩（小作坊）的食品安全管控建议

3.5.1 加强推动《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的执行力度

一方面街道办及监管所应当定期组织食品药品监督管理小组对区域内食品摊贩（小作坊）的生产经营活动开展综合治理，依法查处违法生产经营行为。另一方面通过市场引导来推动登记备案制度的扩大。市场引导包括对经营者及消费者的引导。对经营者的引导体现在对市场经营行为的规范指引上。通过设定明确的规则、标准，引导经营者科学合理合法经营。对消费者的引导作用通俗一些说，就是在超市选购时多数人会看看商品是否具有SC许可标志从而引导自己选购，这就是引导作用。实行食品摊贩（小作坊）登记备案制度可以引导消费者识别哪些经营者是被许可的，哪些是无许可旳。通过这样的方式既可以让消费者放心消费，降低食品安全事故风险，也可以督促未经许可者主动提出申请[8，9]。

3.5.2 参考先进管理制度

香港的《小贩规例》规定除经营摊贩需要获得许可牌照，经营者本人也要取得小贩证，可以说是“双许可”制度，既对人也对摊进行许可[10]。对于经营者在离港期间或者丧失劳动能力时需委托他人经营的，则受委托人也应当取得小贩证，否则不予允许。从香港的立法可以看出，他们既重视“摊”本身的经营条件，同时也重视“人”的经营条件。这一点在世界其他地区也是难以见到的，确实具有先进性值得借鉴。

3.6 提升消费者满意度的建议

3.6.1 加强信息沟通，拓宽投诉与举报渠道

调研得出，坪地街道消费者主要通过主流媒体获取食品安全相关信息。如实、及时地公布食品安全相关信息不仅是对消费者知情权的尊重，更重要的是能帮助消费者消除各种虚假信息的干扰，协作政府监管部门更好的开展食品安全监管工作[11]。

该辖区官方微信作为坪地街道大众群体较为关心的新媒体平台，建议借助该平台及时传播坪地街道食品安全监管信息、食品安全相关的科学知识、宣传教育材料和相关管理措施，提升消费者对政府的认可及增加食品安全的信心。为解决50%的消费者不知道如何投诉的问题，该平台还可以开通食品安全投诉举报板块，加大对投诉与举报渠道的宣传。此外，该平台还可以积极正确宣传和应对食品安全事件。这不但可以增强政府对食品安全的监督管理工作效率，也可以及时让消费者了解到食品安全信息，提高大家对于食品安全信息的认识。

3.6.2 增加便民服务频次

该辖区食品检测实验站小组在辖区市场开展的便民服务活动——市民免费送检活动，受到了消费者的积极参与。增加现场检测便民服务活动的频次、活动范围，能较好的增加消费者食品安全的消费信心，对坪地街道及监管所开展的民生服务工程起到良好的宣传作用。

现场开展便民服务同时，增派人员进行食品安全知识的讲解、答疑，使消费者不断更新食品安全问题的认知水平，提升消费者在食品消费中的挑选识别能力、维权意识和能力等，也有助于提升消费者的食品安全满意度。

3.6.3 提高消费者自身意识，加强食品安全知识教育

坪地街道消费者自身的食品安全认知水平较低，消费者对于食品安全的维权意识和对食品安全监督的意识也比较缺乏，这在全国范围内都是一种普遍现象[12]。因此，提高消费者自身意识，加强食品安全知识教育是必不可少的。通过增加学校食品快检活动并引入学生现场参观环节增强学生对食品安全知识的了解，通过学生影响学生家长是一种最快、效率最高的教育途径。

其次有目的、有计划、组织便民服务活动，传授有关食品安全知识和技能，培养科学的食品安全观念，提高消费者自身食品安全素质。通过社区、街道进行宣传，扩大食品安全知识的普及率和覆盖面。

总之食品安全管理体系包含食品安全政策法规、辖区食品市场、监管部门、食品生产经营者、消费者等多个维度，是一个多元化的复杂体系，需要根据各个工作单位的特点，实现各要素的相互协同及有效配置。为创新食品安全监管体制，实施食品安全科学监管才能确保食品安全。

[1] 穆源浦,刘嘉楠,张俭波.对建立我国食品安全保障体系的分析与建议[J].中国卫生监督杂志,2004,(06):82.

[2] Fletcher SM,Maharaj SJ,James K,et al.Description ofthe food safety system in hotels and how it compares with HACCP Standards[J].Travel Med,2009,16(1):35-41.

[3] Jin SS,Zhou JH,et al.Adoption of HACCP System in the Chinese Food Industry:A Comparative Analysis[J].Food Control,2008,19(8):823-824.

[4]孙福金.深圳市大市场监管体制的探索与实践 [J].中国机构改革与管理,2011,(4):77-79.

[5]张利国.我国食品质量安全认证管理的现状分析及发展构想[J].江西农业学报,2006,18(6):166-168.

[6]毛志忠.餐饮业食物中毒关键环节监管模式 [J].研究上海预防医学杂志,2009,21(6):301-303.

[7] 舒正茂,阎辉.我国食品安全监管现状及对策研究[J].轻工科技,2015,(1):113-114.

[8]刘录民.食品生产加工小企业小作坊质量安全监管办法研究[J].中国卫生监督杂志,2008,(1):35-38.

[9] 胡朝晖.我国食品安全监管模式的问题与对策研究 [D].长沙:国防科学技术大学,2007.

[10]孙伟,张正竹.中国食品安全监管面临的挑战及对策[J].北京工商大学学报,2011,29(2):60.

[11]王琬琼.我国食品安全监管体制研究 [J].西北农业大学学报,2011,9(2):14-18.

[12]刘立春,董立武.乡镇食品药品监管机构的现状与构想[J].中国食品药品监管,2009,(10):38-39.