抗战时期国民政府财政公库网的构建与实施

任同芹

关键词：抗战时期；国民政府；国库网；地方公库

摘要：财政公库网建设是南京国民政府财务行政改革的中心工作之一。《公庫法》实施最初三年，国民政府偏重于国库网建设。第三次全国财政会议之后，建库重心转向地方公库网。经过国民政府的不断努力与探索，逐步构建了一个以国库网为主干，以省县市公库网为支脉，以邮政机关为补充的庞大公库网络体系。在每一层级公库中又分为总库、分库、支库等，这些公库犹如毛细血管遍布全国各隅，对国民政府实现统收统支、刷新财务行政、支持抗战等具有积极作用。但是在公库网建设过程中，仍存在库款流失严重、手续繁琐、代库行局之间矛盾不断等问题，这在一定程度影响库政的推行。

南京国民政府成立之后，为谋求财权集中统一、加强财政收支管理、改善财政秩序，进行了一系列财务行政改革，尤其是加强公库网建设。抗战爆发后，国民政府正式颁布《公库法》，不仅在制度层面对公库体系进行理性建构，同时采取诸多措施促进公库组织的网状建设与协同管理。对于公库制度和公库网建设也引起了当时一些财政官员与财政学者的关注，他们多从公库制度的沿革、公库类别、库政推行概况、公库运行程序及实施成效等进行论述。近年来，学界研究热点主要集中对我国当前中央国库及地方国库的集中收付制度等进行研究，而对国民政府时期的公库建设研究则相对薄弱。本文拟通过对抗战时期国民政府公库网的构建路径及实施效果进行分析，进而揭示国民政府在实现财务收支统一，改善财政管理秩序，革新财务行政等方面的得与失。

一、公库制度的建立及其存在问题

南京国民政府成立后，财政失序的局面并无多大改观。为谋求财政统一，国民政府于1928年7月召开第一次全国财政会议，会上财政部提出《统一财政收支案》，其中重点阐述了统一财政的重要意义以及寻求财政统一的路径，即统一全国金库是关键。同年，在国民政府的扶持下，中央银行成立，并被赋予代理国库的特权。但是刚刚成立的中央银行还不完全具备中央银行的条件和资格，正如马寅初所言：“现在之中央银行徒拥虚名，并无实力，不过为普通商业银行之一，事实上不能负中央银行所应负之责任。”各行政机关从国库领取经费后，将公款或存入与其有往来的银行或钱庄，牟取私利，或任意挪移动用，或饱人私囊等，这一时期的公库制度离实现统收统支的理想距离尚远。

1931年，四届一中全会通过了改善财政制度方案，针对“紊乱已达极点”的财政状况，提出实行超然主计制度；实施就地审计稽察制度；统一公库出纳；统一征收机关；中央银行独立。“此五点为国民政府成立以来，财政制度上最高之原则，亦为历年来财政立法与行政上最大努力之目标。”1933年，财政部颁布《中央各机关经营收支款项由国库统一处理办法》，其中详细规定了中央各机关缴款及领款等相关程序，此项办法虽“未能将所有之国库全由国库统收统支，仍保留坐支拨付制度”，但标志着国家收支权已局部集中由国库经管。1935年7月，立法院公布《财政收支系统法》，虽然该法表面上只是对中央财政和地方财政进行划分，但实际上为财政改革打下了坚实的基础，甚至可以视为公库法的雏形。

1936年，所得税的开征对于公库制度的确立具有重要意义。南京国民政府认为在征纳税款过程中之所以存在贪污腐败，“揆其原由，实以经征与收款二者集于一身，得以上下其手，成为积弊之渊薮。”鉴于此种情况，国民政府在《所得税暂行条例施行细则》中明文规定：“所得税税款由财政部主管征收机关委托国家银行或邮政储金汇业局征收之。其当地无上列机关者，得指定其他银行商号或处所，代为征收。”这种将经征与经收完全分立的征收制度，在很大程度上杜绝收纳转解中挪移中饱等弊端，“亦为吾国实行公库制度之先导”。

抗战爆发以后，国民政府军费开支激增、收支失衡、财源枯竭，而集中库款、统一国库更是迫在眉睫，因此国民政府加快了公库制度的建设步伐。1938年6月，《公库法》正式颁行。次年6月又公布了《公库法施行细则》，这标志着公库制度最终确立。公库制度虽已确立，但财政管理失序的状况依然严重，“各官厅自为出纳，自为保管，自为移转，自为开支，自为报解，自为报销，无预算可资依据，无法令以为约束。”这种各自为政、财政支离破碎的局面，不仅不能使库款集中于国家，而且由此衍生出种种弊端，如坐支抵解、截留税款、多收少报、滥收不报、纳而不解等。据统计，1938年10月至12月间，“税收部分抵解类额竟占税收总额百分之三十四有余”。“无怪过去之公库，被讥为事后的转账机关与保存尾数之机关也。”

从设立主体来看，公库可分为官厅公库、行政公库、统一公库三种；从保管方式看，公库又分为国家公库制、委托公库制、银行存款制三种。在南京国民政府成立之前，公库制度虽然呈现出开始走向统一的银行存款制的趋向，但是国库仍未能摆脱官厅公库、行政公库的窠臼，对于省市县层级的公库而言，更是参差不一。各省市等地的库款经营管理方法不一、性质各异，“则有的是采取银行存款制，有的是采取委托金库制，有的是采取行政金库制，甚至有的还是采取官厅金库制”，由此可见，“中国过去各金库经管公款的方式是世界各国古今各种制度之庞杂混乱的大合奏”。这是“目前财务管理上最多，最大并且最急待救正的缺陷及其弊端”。这从一侧面反映出政府财务行政权的割裂与不统一，“致公库制度之真正效能，不能充分发挥”。

从理论上讲，公库制度“自属完美无疵”，但公库制度能否顺利推展，“非力求公库网之扩张不可”。公库网建设的基本目标，就是要打破公库在不同层级、不同区域的各自为政状况，真正实现行政、公库、会计、审计四权分立，建立相互监督制约的公库管理制度。

联综组织的建立和完善是公库制度实施的重要基础，“欲求政治之清明，必须先自健全财务行政人手，而健全财务行政，非采用四权分立制之联综组织不可。”按照南京国民政府的设计，联综组织主要由行政、主计、出纳、审计四大系统构成，这四系之间相互牵制、相互监督、相互分工、相互合作，组成一个有机的不可分割的整体。其中，行政系统、主计系统、审计系统已相继建立，唯独出纳系统，即公库系统尚未完全确立。而公库系统又是联综组织的总枢纽，“因为没有公库，则编制预算白费心力；预定收入无从交库；记载账目，得不到完备的报表，执行审计，亦失去了会签支付命令的监督方法。”。因此国民政府积极推进公库制度建设，在全国推设公库网。

二、国库网和地方公库网的构建

（一）国库网及其委托代理机制

1938年6月颁布的《公库法》中明确规定：“中央政府之公库称国库，以财政部为主管机关；省政府之公库称省库，以财政厅为主管机关；市政府之公库称市库，县政府之公库称县库，各以其财政局为主管机关。”其中国库又分为总库、分库、支库、收支处与经收处五个层级。总库由中央银行国库局代理，中央银行在各省分行代理国库分库支库。中央银行在未设立央行分支机构的地区委托其他银行如中国银行、交通银行、农业银行代理国库支库事宜，如果上述银行分支机构，中央银行则委托三等以上邮政机关代理国库支库或经收处等事宜。通过层层委托，从而构建一个从中央到省、市、县的全国性的国库网络体系。

金融网建设是建立公库网络体系的基本条件。公库制度的建立、公库网的推设必须以金融网点为依托。陆大年在《实施公库法与改革财务行政》一文中指出：“本省（山东省）能早设县库者，实在是因为省银行的金融网已分布到各县的原故。而其他各省之迟迟未能设立，恐怕一半也是因为整个财政还没有上轨道。”。南京国民政府为巩固统治、应对财政危机，极为重视金融网建设。但由于历史和经济发展不平衡等原因，至抗战爆发前，金融网建设的重心主要集中在东南地区，以上海为中心。抗战爆发后，随着国民政府西迁，金融中心也随之西移。1938年6月，在全国第一次地方金融会议上，财政部正式提出构建内地金融网计划，8月，财政部拟订《筹设西南西北及邻近战区金融网二年计划》，提出要在两年时间内完成全国各地金融网的构建，由此也拉开了西南西北金融网建设的序幕。1940年3月，又增订《第二第三期筹设西南西北金融计划》，提出“一县一行”原则，进一步加快西南西北地区金融网建设的步伐。1940年1月《县银行法》的颁布与实施使县银行如雨后春笋般快速发展起来。县银行的设立是构建大后方金融网络的重要环节和步骤，在一定程度上弥补了国家银行和省银行网点密度的不足，将金融触角不断延伸至县域。最终形成以中央银行为核心，以中国、交通、农民等国家银行为第一层级，各省银行为第二层级，然后县银行为第三层级，层层推进、层层延展的金融网络体系。这为公库网的推设奠定了重要组织基础。

据统计，自1939年10月1日《公库法》开始实施至12月底，是公库法实施的初始阶段，国库网建设也处于发轫时期，再加上种种困难，经理国库业务的行局数仅有151处；1940年，国民政府为便于公库法的实施，并辅助四联总处推设西南西北金融网计划，开始努力推进国库网建设，代库数目增加至209处，其中一个显著变化就是省地银行开始参与代理国库业务，广西省银行是最早与央行签订代库契约的地方银行。

根据上表统计，自公库法及其施行细则颁布实施至1941年6月第三次全国财政会议召开之前三年间，国库数量呈递增趋势，截至到1941年底，代库数目已达535个，与1940年相比，代库数目增加2.5倍以上。总体而言，国库网建设并无重大进展。1941年财政部长孔祥熙在第三次全国财政会议上提交《限期推进公库制度并完成公库网案》，此议案对国库网的扩充提出四项具体原则与办法：“（1）国库网自三十一年度起限二年完成，最少每县应设一库，并应于第一年内推设百分之五十。（2）中中交农应增设分支行以利公库之推进，其收入繁重之处所尚未设有分支库者，应由就近代理公库之银行派员驻于该处所办理之。（3）各省省银行及其他地方银行暨邮政储汇机关均有受指定或委托代理公库之义务，其代库条件参照财政部与中央银行所订之代理契约定之。（4）原受指定或委托代理省库之地方银行，应于省财政改由中央统筹后，即继续代理国库事务。”通过这项办法，1941年下半年，国库分支库数目急速增加，1942年增加至727处，1943年增加至978处，1944年增加至1028处。

国库网建设之初，邮政机关的地位极为重要。近代中国邮政事业相对发达，邮政机关几乎遍及全国各地。各地邮局在新公库制度建立以前，就已经办理代收所得税事务，据统计，设立经收所约有2800余处。鉴于此，政府当局及一些财政学者均认为：“欲求公库制度之普遍施行，端惟邮政机关是赖。”国民政府对邮政机关代库一事非常重视，期望藉重邮政机关，“颇可补足各银行分行短少之缺陷”。政府当局最初拟定委托邮政机关代办国库支库数目达907个，但是由于“（国库）表报繁多，手续烦重，邮局对之不感兴趣；又以郵局设备简陋，人手短缺，更乏熟练账务手续人才；更以尚在抗战期中，邮递事务特别烦忙，为政府办理军邮事务已竭费心力，深曜再有新增工作”等原因，邮政机关对代库一事力图推卸，不愿接受代理国库业务，再加上邮政机关本身缺乏代库能力，实际真正代库者寥寥。据统计，1939年，邮政机关实际代库仅有20处。1940年，减少1处，共计19处，之后每况愈下，到1942年底，邮局代理国库仅剩一所，1943年上半年几乎与代库断绝关系。然而随着储汇局对代库的深入认识，于1943年与央行签订委托邮政储金汇业局代理国库事务试办契约，11月15日正式开始代库。之后，邮政机关代理国库数目逐年增加，在整个代库局所中所占比重逐渐加大。

（二）地方公库网

《公库法》实施三年来，国民政府将公库网建设重心放在国库网的推设方面，然而“国库实际上只是公库制度中的一小部分，其余的省库、县库、市库却占了绝对的大部分”。南京国民政府也逐渐意识到“公库法的实施如果仅限于国库方面，无论怎样成功，仍未达到这次改革财务行政、彻底实行公库法之目的。”第三次全国财政会议之后，公库网建设的重心开始转向省市县公库网的建设。

与国库网建设相较，地方公库网的建设可谓困难重重。地方公库网的建设与地方银行的发展有密不可分的关系。由于地方金融网络未能普遍设立起来，再加上县域经济相对落后，省县库网建设起步较晚。

南京国民政府成立之初，为加强金融控制，较为重视省地银行的发展。抗战爆发以后，省地银行进入空前发展的时期，据统计，抗战爆发以后，“省地方银行共计有二十三家”，其分支机构均比战前增加，七七事变前，“省地方银行的分支机构总计约五百二十余个”，至1940年春，分支机构“已增至七百九十余个”。省地方银行不仅是金融网络中的重要一环，同时也是构建公库网络的重要环节。《公库法施行细则》第六条规定：“国库以外之各级公库事务。除有特殊情形外，应先尽所在地之中央银行代理之。其无中央银行者，应指定各该省市县地方银行代理。其无地方银行者，得指定其他银行代理。”由此可见，根据上述代理公库的次序，除了中央银行外，省地方银行有优先代理地方公库的权利。

有些省份虽设有中央银行分支行，但实际上省库业务主要由省银行经理。例如陕西省设有中央银行分行，按照规定央行在代理省库方面具有优先权，但是央行最终决定由陕西省银行代理省库，主要原因有二：（1）陕西省库若干年来即由省银行代理，此次为驾轻就熟节省手续起见，乃仍由省银行代理之；（2）中央银行在陕设立未久，分支行处未能普遍成立，仓卒代理省库，事实上不无困难，而陕西省银行已有十余年之历史，分支行及办事处遍布各县，代理省库，甚感便利。根据财政部所颁发的《国地共分各税征收缴纳办法》第九条规定：“凡未设国库而有省库者，省库应兼代国库及县市库事务。未设国库省库而设有县市库者，县市库应代国库及省库事务。”也可以看出省库兼具办理国库和县市库双重业务，由此可见省银行在代理地方公库事务中具有举足轻重的地位。

然而，第三次全国财政会议对财政收支系统重新改订，实行国家财政与自治财政两级制，将省级财政并入国家财政。“此后省无独立自主之财权，省无稽征租税之政务，省之收入支出，并人中央收支之内，省级总预算，亦不复存在，一省之政务，建设经济，悉由国库拨支，而一省之收入，则由中央接管，依法缴解国库，是以省库亦将裁撤，而自治财政系统，则以市、县为单位，有其法定之收入，可以自编预算，划定经费，仅经省府审核，而由中央核定，其不足之数，则由中央拨给之。”由此，省库业务受到极大影响。

其次，县库网的建设。1940年国民政府颁布《县银行法》，其中明确规定“（县银行）得代理县市以下公库”。抗战期间，县银行发展迅速，“至抗战胜利时，大后方的县银行从战前的6家，发展到196家，增长幅度达3267%”。由于各地情况不一，有些处于偏远地区，有些邻近战区，因此各地公库法推行的日期不尽一致。例如江苏、山东、河北等省由于战事关系，呈请展缓实施县公库。

1941年第三次全国财政会议通过《关于推进县公库制度及完成县库网案》，其中明确提出：“又新颁之新县制正在分别实施，所有县之收支，自应依法由县库办理，是县库网之完成，亦为不可或缓之要务”。具体办法如下：（1）凡经中央核准暂缓实行公库法各机关及地方，应于三十一年一月一日起，一律实行，其确有特殊情形未能如期实行者，应详叙理由，另行呈候中央核定办理；（2）已实行新县制之县，应于实施新县制后一年内实行公库法；（3）县库网，应由该县库主管机关之上级机关拟定三年完成计划，呈报中央核定，分期推进。第一年应推设百分之五十，最少每一重要乡镇设立一库。第二年推设百分之三十，第三年推设百分之二十”。具体办法就是由各省财政厅拟定一个县库网三年完成计划，呈报中央，核准后实施。例如四川省为完成县库网建设，制订了《四川省各县县库网三年完成计划大纲》，其中规定：本省各县县库网，应自三十二年一月一日起至三十四年底止，按年分期次第完成。据统计，“全国现已推行县库网计划者，计有川、滇、黔、粤、桂、闽、浙、赣、皖、鄂、湘、豫、陕、甘、宁、青、绥、康十八省。”有些省份根据第三次全国财政会议精神积极办理，并提前完成县库网建设，如广西省拟定从1942年起3年内完成全省公库网建设，第一年完成50%，第二年完成30%，第三年完成20%。到1943年，全省计划成立各县市库100所已全部建成，计由广西银行代理39所，由县市银行代理2所，其余59所由县专设。江苏省行动比较迟缓，直到1946年才拟定全省县库网完成计划，将全省63个县公库分两期完成，“第一期为三十五年五月以前全境收复暨局部收复之江宁等48县市，第二期为当时县境尚未收复之淮阴等15县”，结果于1946年4月便完成第一期计划，第二期各县也很快次第组设，“进度之速，诚非始料所及”。有些省份却迟迟未能将县库网计划付诸实施，如山西省，经中央核准应自1944年7月1日起实行，但迟迟未据该省财政厅拟具计划呈核。不过大多数省份均按照三年计划完成县库网建设。

三、公库网运行效果评估

经过国民政府的不断努力和探索，逐渐构建起的公库网络系统，这对于健全国家财政机构、加强财政收支管理，以及实现财务行政的现代化、制度化、规范化、集中化等具有积极意义。公库网的建立与扩充可以说是国民政府在财务行政方面所进行的一场“前所未有的革命性的改革”。

公库网的建设，有助于实现统收统支、革除腐败弊政、刷新财务行政。在公库法实施之前，各级政府财务管理混乱，对于公款自行收支、自行保管、自行移转、自行处理，由此滋生种种积弊，例如坐支抵解、盗用公款、长期握存，侵吞利款等，这不仅造成国家库款大量流失，而且影响国家财政统一。而新公库制度的精义就在于统一收支与集中保管。除法律规定特殊情形外，各级政府收入均须交由公库保管，所有支出均须向公库领取，政府机关不再染指，这极大减少了各级政府机关贪污舞弊的机会。正如时人所言：“它的效用，可以防止一切以金钱为中心的弊端。”新公库制度除了强调集中与统一之外，还强调收支机关的二权分立，即稽征与经收截然分开，“易言之，就是有了公库制，才使财务行政上，金钱的支付权，金钱的动用权，金钱的保管权，各自分立，互相牵制”，从而实现“钱的制度化”，革除财务积弊。

公库法施行之前，各机关均自行出纳、自行保管，中央对各机关公款收支情况无法准确掌握，这在一定程度上影响国家的财政实力，同时也影响到国家在财政上的统筹安排。公库网络体系的建立可以將分散各级各地的公款统由公库集中保管，这不仅可以使政府对全国财政收支情况了如指掌，而且还加强了对公款的财务控制，“或移盈济虚，或挹此注彼，决无过去各机关均有存余而库空如洗之现象”，从而对库款实现合理支配。此外，新公库制度的实施对于抗战胜利具有极其重要的作用。抗日战争爆发后，随着军费开支激增，迫切需要财政统一和库款集中。公库网络体系的建立可以在一定程度上缓解财政危局，为抗战胜利提供保障。时人将公库制度视为“抗战时期财政救急之良剂”，甚至将公库制度称之为“抗战国防之第二道防线”。

此外，南京国民政府采用的是一种比较先进的公库制度，即银行存款制，即各机关将库款以存款的方式存入银行。这样对这些机关而言，不仅可以节省大笔保管费用，保障库款安全，还可获取存款利息；而对银行方面而言，可以自由运用库款，增强实力，调节社会金融，控制金融波动，从而实现政府的库款与银行的资金相互融通。总而言之，公库制度的实施，公库网络体系的构建对于健全财务行政、遏制财务腐败、提高财务管理效能等具有积极作用。

但是，公库制度在实施过程中却也存在诸多问题。公库制度的重要原则之一即“库款之保管，应力求集中，库款之运用，应力求灵活”。自公库制度开始实施，国民政府便致力于对库款的控制。然而各领款机关认为公库领款手续繁琐，又无厚利可获，因此千方百计利用各种名义将库款从公库套领出来，然后将其转存人中、交、农、邮等行局或者其他商业银行、钱庄等，藉以牟取私利。这些金融机构则以巨额库款作为运营资本，冲击市场。这在很大程度上造成库款流失，从而减弱政府对库款的控制。除此之外，中央银行在代理公库过程中虽然拥有绝对的优先权，但是中央银行分支机构有限，远远不能垄断公库的代理权，只得委托其他银行代理，受委银行需要将税款转解国库。在转解过程中，受委银行往往借各种理由故意拖延划解时间，将库款私自挪用。“大量的国库款留存中、交、农三行，不仅充实了三行的营运资金，甚至通过三行辗转流入其他商业银行与钱庄，成为冲击市场的资金力量。”

公库网络体系的推行，主要以统一收支、刷新库政为依归。因此，国民政府在设计公库制度时不可谓不严密，对于收支程序、解缴手续、报表填写等进行多次缜密论证，讨论。繁琐的手续和庞杂的表报账册给公库工作带来极大不便。据有关资料显示，公库制度实施之初，邮政机关之所以不愿代库，主要原因在于代库手续繁琐，报表账册繁杂。有位负责库务的人员曾言：“我们的公库法是世界上最进步最完善的法令，但是因为顾虑得过于周密常常失于苛细和繁琐，运用起来非常吃力而不易灵活”。这在很大程度上影响库政工作效率和公库网络的推行。一方面，使工作人员尤其新手感到无从下手，“因之谨慎者钻读法令，耗费时间不少，急功者不求甚解，办事或致错误，而因会计账目之一项误登，或辗转行文，仅得改正，其不经济无效率实难计量”。另一方面，加大了库务人员的工作量。据统计，每代理一笔税款，需要填写五联缴款书，盖上“收讫日戳”“转账日戳”“库印”“某某分行国库系章”“国库系负责人章”“经库章”“自行出纳机关部分或国库管理机关部分”章等35次，且每科目又须造具收入日报8份，支付传票一张，记人收入账各该科目及支出账“拨解总库”科目。

中央银行与各代库行局之间矛盾不断。在代理国库过程中，中央银行与其他国家银行以及地方银行等之间由于利益分割不均和代库费用等问题产生诸多矛盾，其中关于《军政机关公款存汇办法》的实施更是各行局矛盾冲突的典型例证。公库法施行之初，南京国民政府虽然赋予中央银行有统一代理国库的特权，但是囿于实力，中央银行并未能独占国库业务，中国银行、交通银行、农民银行三行不仅拥有部分发行权，而且还分割了中央银行相当比重的国库业务。南京国民政府为进一步集中国库管理权，于1942年5月，四联总处通过《中中交农四行业务划分及考核办法》，对中、中、交、农四行业务进行重新划分，至此代库系统实现一元化，中央银行最终取得独家代理国库的特权。這对于其他三行一局的业务产生极大冲击，因为在代理国库过程中，三行一局能从承转、头寸等业务中获得巨额利益。除此之外，三行一局还利用代库银行的特权，大量套取国库存款。三行一局与军政机关相互勾结，上下其手，套取大量国家库款。三行一局将从国库套取出来的资金，“视作它们业务资金的一条重要生命线”。根据国库局的统计，“其时军政机关之公款，受公库法控制者，不过十分之四，其余十分之六皆提存国家银行或省地方银行之营业部分，甚至商业银行者，支出转拨，固无限制，尤无稽考，实为增加社会游资一大源泉”。为防止库款大量外流，于1946年通过《军政机关公款存汇办法》，其中明确规定：“各军政机关现存放非公库之银行或代库行局营业部分之公款应一律移存公库立户，依法支用，四行二局及省市地方银行暨商业银行绝对不得接受任何军政机关存款。”此办法一经公布，便遭到三行一局的反对和阻挠，认为此项办法如果付诸实施，无疑割断了它们的生命线，势必影响它们业务的开展。财政部多次与四行一局进行协商，最后决定：“原存各行局军政机关公款暂不悉数移存公库，以各存款户尽先提用至清结为止，以免三行两局目前立即发生困难。惟以后各军政机关存款应依照办法切实实行。”这场关于库款之争，最终就这样不了了之。此后，三行一局仍然如故，侵蚀库款，尤其到国民政府后期，通货膨胀恶化、币值贬值等，库款流失更加严重。

四、小结

南京国民政府成立之后，即致力于公库制度的构建，但直到抗战爆发前，公库制度并未取得显著成效。抗战爆发以后，国民政府深深意识到公库制度的推行必须依赖公库组织体系的统筹运转。战争对财政的需求主要集中于两点，即迅速与集中。公库网的设立可以使税款直接输送至中央，中间不需要转解，这将大大缩短税款的纳库时间，提高纳库效率，从而满足国民政府对庞大军费支出的需求，为抗战提供财力保障。此外，公库制度的推行在一定程度防止税款被吞蚀挪移，有效遏制财政收入的流失。因此，抗战时期是公库制度发展最快的时期。可以说，战争是促使国民政府加快公库网建设的动因之一。

抗战期间，国民政府逐步构建了一个以国库网为主干，以省县市地方公库网为支脉，以邮政机关为补充的庞大的公库网络体系，并且在每一层级公库中又分为总库、分库、支库等，这些公库犹如毛细血管遍布全国各隅，对于国民政府实现统收统支、遏制贪污舞弊、节省财务行政成本、提升财务行政效率等方面具有积极的作用。但是，战争也给公库网建设带来诸多障碍，公库网的网点遭到不同程度破坏；交通阻断，致使上下级公库之间收支命令无法正常传递，从而增加库务运行成本，降低库政效率。

从理论上讲，国民政府关于公库制度的设计不可谓不完善，所构建的公库网络体系不可谓不严密。公库网与金融网、联综制度等共同构成国民政府财务行政完整的链条，它们之间密不可分，相辅而行，缺一不可。然而财务行政必须与当时的经济基础、社会环境等相适应，才能发挥其最大效能。回视国民政府，似乎还未完全具备这样的条件，人事纠葛、吏政不清、利益冲突，制约了公库组织网络的运转效率。再加上公库制度本身存在的问题如手续繁琐以及央行与其他代库行局之间矛盾等因素，仍然无法避免库款流失，国家财政的统一监管与运行仍有待努力。