能源领域“放管服”改革：进展、问题与出路

韩健+孙飞

〔摘要〕 全面深化改革的思想和智慧是习近平总书记治国理政新思想新战略新举措的重要组成部分，而深化简政放权、放管结合、优化服务改革是全面深化改革的核心内容。党的十八大以来，我国能源领域“放管服”改革取得了积极进展，但是依然存在有效宏观调控不足、投资项目核准方式创新不足、部分审批权明放实收、监管对接机制不畅、相关法律法规修订滞后等问题。党的十九大正在开启能源领域“放管服”改革的新篇章，下一阶段深入推进“放管服”改革应把握以下六个方面的重点和举措。即：深化能源供给侧结构性改革，在供需“平衡”上下苦功；创新能源投资项目核准方式，在配置“效率”上作文章；建立健全权力运行机制，在行权“规范”上出实招；强化多元监管协同发力，在治理“效能”上拓思路；加快法律法规“立改废释”工作，在监管“保障”上动真格；加快向服务型政府转型，在公共服务“供给”上提质扩围。

〔关键词〕 能源领域，“放管服”改革，权责清单制度

〔中图分类号〕F426 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0098-06

习近平总书记在主持十八届中央政治局第二次集体学习时强调，必须坚持社会主义市场经济的改革方向，以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域的改革 〔1 〕67。党的十八大以来，能源主管部门根据习近平同志治国理政新思想新战略和党中央、国务院“简政放权、放管结合、优化服务”改革（简称“放管服”改革）的决策部署和政策要求，上下统一思想、提高认识、沉淀智慧、创新监管，积极适应新常态下能源发展的新形势、新要求、新任务，紧紧围绕“放管服”改革的战略部署和重点任务，优化能源领域审批制度和监管制度供给，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，深入推进能源领域供给侧结构性改革。从五年来的改革实践看，能源领域“放管服”改革取得了一些积极进展。但能源领域依然存在一些发展不均衡、不充分的突出矛盾和问题，“放管服”改革与经济社会发展的需要和市场主体的预期还存在一定差距。同时，党的十九大对全面深化改革又提出了新的要求，习近平同志在新时代中国特色社会主义思想和基本方略中强调，坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系 〔2 〕21。当前，要根据习近平同志治国理政新方略和党的十九大精神指引，进一步把能源领域“放管服”改革向纵深推进，全面激发市场活力和社会创造力，努力开创能源监管工作新征途。

一、能源领域“放管服”改革取得的积极进展

从发展实践看，五年来能源领域中“放管服”改革的重点领域和关键环节取得了一些积极进展，大批行政审批事项已经陆续取消或下放，市场主体得以有效“松绑”，监管整体效能不断提升，服务水平持续优化，改革成效显著，能源行业的亮点持续涌现，可以归纳为以下四个方面：

（一）深入推进简政放权，真减真放一批货真价实的重点项目

能源主管部门按照党中央、国务院“放管服”改革的具体任务和基本要求，积极推进行政审批事项的下放、取消和清理工作，在下放事项数量和质量层面进展显著。一方面从数量上看，大批行政审批项目陆续取消和下放，完成了国务院要求的60%标准。目前已取消行政审批项目17项，18子项；下放4项，17子项；国家能源局仅保留8项行政审批事项，清理规范中介服务2项，电工进网作业许可证核发项目正在整合之中、油气对外合作项目已由审批改为备案①。另一方面，从含金量来看，下放的17个子项目包括固定资产投资项目风电站、火电站中的分布式燃气发电项目等，以及发电类、输电类、供电类电力业务许可证等重点项目。取消的17个项目中包括电力、煤炭、油气企业发展建设规划、专项发展建设规划审批、电力市场份额核定等一批关键项目①。总体看来，能源领域“放管服”改革真减真放了一大批含金量高的重点项目，市场竞争活力逐步得到改善。

（二）打出有力监管组合拳，逐步提升监管整体效能

在能源领域“放管服”改革中，能源主管部门打出监管的“组合拳”，做足了监管的“加法”，监管的整体效能持续提升。一是在监管导向上实施“四个转变”。即：高度重视向更加注重发挥能源战略、规划、政策和标准的引领作用转变；向更加注重发挥市场配置资源的决定性作用转变；向更加注重规划、政策、标准的执行和落实情况的事中事后监管转变；向更加注重改善能源公共服务、提高供给能力和效率转变，进一步提升了监管整体效能。二是高度重视专项监管。积极推行定制化的专项监管模式，一事项一监管，增加监管的针对性、有效性，如对于煤矿建设秩序、火电项目优选、电源投资开发等投资项目审批、简政放权落实情况的专项监管等。2013年以来，能源主管部门组织开展了23项专项监管、164项重点问题监管 ①。监管中发现了“放管服”改革中存在政策落实不到位、监管主体责任不明晰等一些突出问题。三是高效推进“双随机一公开”监管机制。能源主管部门及时制定出台“双随机一公开”实施细则，规范运行机制，动态调整业务流程，公正文明执法，强化监管效能，优化营商环境。截至2016年底，抽查市场监管执法事项占总数的85.71%，有力地提升了发现问题、解决问题的治理能力②。

（三）增加和规范公共服务供给，全面提升政府服务效率

坚持以人民为中心的发展思想，不断增加公共服务和公共产品的供给，加快向服务型政府转型。一是积极搭建政府服务平台。各级职能部门高度重视公共服务供给方式创新、优化服务流程、拓宽服务渠道。如创建的“一网一微一系统”和 12398能源监管热线，实现能源主管部门与基层百姓需求信息的适时对接，既开辟了能源监管的新途径，也搭建了服务民生的新平台。二是全面清理和规范服务。能源主管部门全面清理不合理证明，简化办事手续，减轻企业负担；在规范中介服务方面，没有以任何形式制定、审批中介服务机构，中介服务的收费均实行市场自由定价。2015年以来，能源部门派出机构和直属事业单位共取消11项不合理证明，切实降低了市场主体的运营成本①。三是推进“保留项目”标准化服务和规范审批行为。主管部门注重从行政许可事项管理、流程管理、许可服务、场所建设与管理、监督检查评价等五个方面推行标准化服务，规范行政审批行为，全面实行“一个窗口”受理和办理时限承诺制等。如近期出台了压缩用电报装时间实施方案，旨在精简申请材料、簡化业务流程、压缩报装时间，明确规定居民、其他低压、高压单电源、高压双电源等四类用户压缩比例分别为68.18%、37.93%、35.59%、36.90%，均超出1/3的要求，办理时间压缩11天至31天不等②。由此看来，搭建平台、规范审批、标准化服务等举措着实提升了企业和人民的“获得感”。endprint

（四）建立健全权责清单制度，规范监管权力运行流程

积极制定政府权责清单，以清单方式进行清权、确权、放权，规范政府权力，以依法行政、减少管理层次、优化权力运行、提高行政效能。有效的权责清单管理体现在以下三个方面：一是按照“权力与责任同步下放，调控和监管同步强化”的要求，初步建立了“放管服”改革“两张清单（行政审批事项目录清单、派出机构权力和责任清单）和两个平台（行政审批在线办事平台、12398能源监管热线平台）”。两张清单为规范能源监管权力和责任，控制“任性”的审批权力发挥了有效的约束作用。二是积极编制国家能源局权责清单。2017年上半年，国家能源局已编制完成了包括10类63项具体权责事项的《国家能源局权责清单》，目前正按照国务院的要求审核出台。由此可见，完善权责清单制度建设，按单办事，权责明晰，把不该有的权力拦在清单之外，应担的责任与权力对等起来，权责清单为巩固“放管服”改革成效提供了有效的制度保障。三是建立权力清单和运行流程动态调整机制。每年定期梳理政府权力，根据法律法规修订和经济社会发展的需要，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，全面实行清单制度的动态管理。尤其是通过清单管理，不仅进一步打造权力瘦身的“紧身衣”，而且加大力度补上加强监管和优化服务的突出“短板” 〔3 〕。

二、能源领域“放管服”改革存在的主要问题和矛盾

站在党的十九大开启中国发展新篇章的历史起点，面临全球能源发展的新形势、新要求、新任务，我们既要正确看待能源改革取得的成效，又要全面认识当前“放管服”改革中存在的主要问题和矛盾。

（一）政府有效宏观调控不足，能源供需结构性矛盾依然突出

当前，从中国能源行业发展和治理的大局来看，能源领域供给侧结构性矛盾依然比较突出，尤其是能源监管审批制度供给侧改革比较滞后。一是能源供给结构不合理，转型调整压力较大。当前，煤矿、火电等产能过剩或存在过剩产能风险的投资领域，供给侧结构性改革没有取得实质性进展；部分地区新增产能没有得到有效遏制，依然存在未按规划核准项目、未核先建、核建不一、倒卖风电光伏发电指标等违法违规行为。地方投资核准项目进度缺乏有效调控，导致区域性电力供需矛盾日益突出。二是能源领域“弃风”“弃光”率高攀不下。当前，尽管国家大力优化产业政策、调整能源结构、鼓励新能源替代，但是，新能源领域大量弃风、弃水、弃光现象持续恶化。据国家能源局发布的《2016年风电并网运行情况》显示：2016年全国平均“弃风”率达到17%，平均“弃光”率达到13%。由于全年新能源发电容量与新增外送能力不匹配，自身消纳能力增长缓慢，跨省消纳难度较大，导致供需失衡矛盾日益突出。

（二）能源投资项目核准方式创新不足，项目配置的不公平和低效率并存

企业投资项目核准和备案管理是能源行业“放管服”改革的重点领域，是加快转变政府投资管理职能，激发企业投资活力的关键环节。当前，能源行业投融资体制机制“放管服”改革中还存在不科学、不到位、效率低等一系列薄弱环节。一方面，能源投资项目核准方式僵化，核准流程不科学，缺乏动态灵活的调整性。能源项目业主确定方式创新不够，带来前期巨大浪费的同时，也导致能源项目配置的低效率。诸如煤电项目投资规模比较大，前期准备工作周期长，存在规划论证不足不充分的现象，核准的不确定性和核准方式创新不足，可能造成业主前期投资变成沉没成本难以回收，直接导致项目配置资源的低效率，给国家和企业造成巨大的浪费。另一方面，社会资本参与能源投资的动力和活力严重不足。社会资本的投资积极性不高，能源投资项目核准时存在“所有权歧视”“区域性歧视”现象。尽管完善了市场负面清单制度，但是民营企业在能源项目市场准入层面依然存在“旋转门”“玻璃门”和“弹簧门”现象。据调研获知，电力施工民营企业在“承装修”工程招投标中存在不公正不公平待遇，区域性歧视和所有权歧视现象严重，进而导致国有能源企业一股独大，投资主体较为单一，缺乏市场必要的竞争性，引致能源项目配置的低效率。

（三）部分行政审批权“明放实收”，市场主体“获得感”不强

当前，能源领域中的“放管服”改革是深度触动职能部门之间的权力和利益的变革，是去政府的权、割部门的肉，难免有“恋权复归”之嫌。一方面，有些下放的权力不配套、不衔接、不到位，变相审批和隐性审批没有彻底根除，市场主体的制度性交易成本依然居高不下。在部分试点示范项目中，有些职能部门和个人存在以国家发展规划、政策调整、规则标准等为由，对权力“精耕细作”，明放实收，故意设置人为障碍，继续提升企业或个人的项目公关成本。由于思想认识水平不高，观念转变滞后，管理方式不适应，在“精耕细作”中存有搞变向审批和权力复归之嫌。另一方面，一些部门偏重放权数量，忽视放权质量。在取消和下放审批项目上，少数职能部门从数量上削减考虑得多，所下放权限则很多集中在比较边缘化或业务量极少的专业领域。对事关本部门直接利益的审批事项，采取直接保留或者间接保留，放权质量上避重就轻。截至目前，尽管能源监管部门取消和下放的行政审批事项已超过60%，在数量上已经达到国务院的要求，但放权质量的基层“满意感”依然不强。实践中一些审批“明放暗不放”，隐晦实施“备案”，看起来是备案，实际上还是审批，使得备案的初衷效果大打折扣，未真正缩短企业到政府相关部门的办事时间，降低制度性交易成本 〔4 〕16。

（四）地方承接能力较弱，后续监管对接机制不畅

习近平总书记强调，既要放也要接，“自由落体”不行，该管的事没人管了不行 〔5 〕。在简政放权和政府职能转变过程中，能源领域地方承接能力和后续监管对接机制存在一些突出问题。一方面地方政府承接能力和经验严重不足。“放管服”改革实践中存在部分审批权下放后的配套制度、人力、财力等措施没能及时到位，上级主管部门培训和指导不力，导致地方承接能力和经验不足。例如，火电优选项目下放后，部分地方政府没有制定优选办法，没有按优选规则优选项目。有的地方政府优选项目不公开、不透明，致使2014年出现河南、安徽两省群众投诉优选排序不公；湖南平江、广东河源群众质疑布局有问题等现象②。另一方面，后续事中事后监管滞后缺位，缺乏有效的衔接机制。取消和下放行政审批事项后，监管的权力和責任清单重新整合不及时，导致监管主体不清晰，对接机制不通畅。主管部门各业务司、监管司与派出机构、省级能源机构部门之间上下联动、横向协同、相互配合的监管联动机制尚未形成。如火电项目核准权下放后，同时精简核准前置条件，造成火电项目激增，2015年全年核准1.65亿千瓦，是往年的三倍多②。endprint