深化实施新《安全生产法》之探讨

王 欣

(泉州经贸职业技术学院 商务系，福建 泉州 362000)

为了规范安全生产管理工作，落实安全生产“红线理论”精神，减少安全生产事故的发生，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年8月31日通过了《安全生产法》（以下简称新《安法》）的修改案，新法自2014年12月1日起正式实施。

这部历经12年修改的法案有诸多亮点，其强调“以人为本”，将安全发展写入了法条总则，为安全生产管理指明了方向；确立了做好安全生产工作必须贯彻的“十二字方针”，明确了安全生产的实现途径；贯彻“三个必须”的原则，明确了安全生产监督管理者的身份及其执法地位，特别是赋予了乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等基层安全监督者进行安全生产监管职责，为基层安监人员的执法行为提供了有效的法律保障……新《安法》是新历史形势下落实“发展绝不能以牺牲安全为代价”这一红线理论精髓的重要法律保障。其颁布实施对于落实安全生产法制建设，强化安全生产监督管理，规范企业安全生产管理，遏制重特大事故，促进经济发展和保持社会稳定具有重大而深远的意义[1]。

但是，自新《安法》颁布实施以来，全国范围内安全生产事故并未如预期那样得到全面有效控制。火灾、爆炸、坍塌、机械伤害、中毒等事故在各生产领域均有发生，特别是2015年8月12日，天津市滨海新区瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，造成165人遇难，8人失踪，直接经济损失达68.66亿元，造成巨大社会影响；2016年11月24日因压缩工期、突击生产造成的江西丰城发电厂冷却塔施工平台倒塌事故，造成74人死亡2人受伤，是十几年来电力行业伤亡最为重大的事故。安全生产形势依旧严峻是不容忽视的现实，深化实施新《安法》，是摆在安全生产管理者面前的重大任务。

一、新《安法》实施以来我国安全生产形势依旧严峻

总体来说，“十二五”期间我国安全生产形势已实现持续稳定好转，全国生产安全事故总量连续5年下降，特别是新《安法》实施以来全国范围内安全生产事故发生的几率及事故损失均有较大幅度的下降。本文选取了2012年-2016年全国安全生产事故及其死亡人数的数据，具体如表1所示：

表1 2012年-2016年全国安全生产事故及死亡人数对照表Table 1 List of safe production incidents and deaths in China(year 2012-2016)

从表1中可见，从2012年至2016年，我国安全生产形势逐步向好，安全生产事故发生数从33万起下降到6万起，事故死亡人数也从7.2万人下降到4.1万人，重特大事故发生数及死亡人数降幅显著，在新《安法》颁布实施后的2015、2016年尤为突出，新《安法》的效用初步显现[2]。但值得注意的是，我国煤矿行业2016年煤炭产量33.6亿吨，煤矿事故造成538人死亡，百万吨死亡率为0.16；但美国2016年煤炭产量约9亿吨，煤矿事故中仅有11人死亡，百万吨死亡率仅为0.012，我国煤矿事故死亡人数是美国的49倍，百万吨死亡率为美国的13倍；而2016年我国非煤矿山事故造成525人死亡，美国则为16人，我国非煤矿山事故死亡人数是美国的33倍；全国所有行业十万从业人员死亡率为4.0左右，对比英国、美国、日本等发达国家为1.0-2.0的水平，差距依旧很大。单就2016年我国安全生产的情况来看，较大安全生产事故发生的几率依旧偏高，全国日均2起较大安全事故；煤矿、交通运输、建筑施工、工贸行业、渔业船舶等领域均有重特大事故发生，涉及全国22个省，平均每起重特大事故造成18人遇难。整体安全生产形势不容乐观，新《安法》实施之初所预期的根本改善安全生产状况的目标并未实现。

而且，我国目前正处于新型工业化、城镇化和农业现代化持续推进发展的过程中，传统与新型多种生产方式同时并存，从业人员业务素养参差不齐，安全意识普遍不高，由此带来的事故隐患及安全风险复杂多变，致使我国安全生产事故的类型及特点也产生了新的变化：即安全事故逐渐从传统高危行业向其它各行业转移；从典型事故向非典型事故扩散；从大企业大事故向小企业大事故转变；从城市向城镇和乡村扩展；从人员伤亡的“红伤”向职业病等“白伤”延展……安全生产管理工作更为复杂困难。

因此，要在严峻的安全生产形势中寻求突破口并提升安全管理的效能，实现“经济发展”与“企业安全”互惠双赢，达到安全生产形势根本改善的目标，还是需要立法者和执法者回归本位，从新《安法》运行的社会环境入手，探寻影响其效用发挥的主要因素并加以改进，让这部安全生产领域的根本大法真正发挥其应有的作用。

二、影响新《安法》效用发挥的主要因素

（一）“以人为本，安全第一”的理念尚未彻底落实

新《安法》在总则第三条明确规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”，要求在开展安全生产工作时应把人的生命安全放在第一位，一切有关安全生产的方针政策、法律制度、工作安排和实施等必须紧紧围绕并服从服务于这一根本要求[3]。同时，安全生产工作必须坚持依靠群众，充分调动包括从业人员在内的广大人民群众的主动性和积极性。但是，从新《安法》运行以后安全生产管理的实际情况来看，该理念在生产企业，特别是中小型企业并没有得到彻底的落实，“客户第一、效益至上”的观念仍是企业经营管理的主导思想。此外，相当一部分企业并未按照新《安法》落实安全生产管理机制：岗位责任人员缺失、权责不明；未能依法组织从业人员安全培训及演练；未能合理设置应急救援预案并有效建立隐患排查机制……其背后折射出的“以效益为本，客户第一”的理念与新《安法》的立法宗旨相悖，“以人为本，安全第一”成为空谈。

（二）基层安全监管者安全监管的效用并未得到有效发挥

基层安全监管队伍身处安监工作的前沿，直面各类生产经营单位，是落实国家安全生产政策法规的“领头羊”。新《安法》正是着眼于我国安全生产管理的实践，在法条中赋予了乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等基层安全监管者进行安全生产监管的职责，为广大基层安全监管者的执法提供了法律保障。但在实践中，基层安监人员的执法权限仍受较大的限制，其安全监管的效用并未得到有效发挥，目前基层安监人员在日常监督管理中对个人违法者的处罚上限为50元，对单位违法者的处罚上限为1000元，无法对违法违规者形成有效的威慑，安全监管的效用大打折扣。

此外，基层安全监管力量不足也是制约其监管效用的原因之一。就晋江本地的情况来看，由于大量中小企业，特别是家庭作坊式小微企业的广泛存在，使得安全生产监管工作面临量大、面广、线长、任务艰巨的困境。虽然在晋江已经实施由面及点，市管、镇管、村管和员管统一协作的安全监管机制，但是相较于成百上千的生产经营单位，专兼职基层安监员人员缺口大、配置不合理的问题尤为突出。

新《安法》对安全生产工作要求越来越高，基层安监员的工作压力越来越大，特别是2014年6月1日晋江陈埭酷哥靓妹鞋业有限公司火灾事故发生后，分管该企业的安监员受到刑事责任追究，不少基层安监员的工作热情大打折扣，不愿管、不敢干，多干多错的畏难情绪极大地影响其工作积极性。另外，乡镇安办人员调动快，属地乡镇安监员更换频率高的情况也比较普遍。这导致了基层安监队伍极不稳定，这严重影响了安监工作的连续性，极易造成安全监管工作缺位。

（三）企业主体责任意识不强，尚未形成有效的企业安全文化建设机制

新《安法》在总则第五条明确规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作全面负责”，又通过第十八条明确了生产经营单位主要负责人的七项职责，具体如图1所示：

图1 生产经营单位主要负责人工作职责Figure 1 Responsibilitiesof person in charge of production and operation units

从图1中可见，生产经营单位主要负责人的工作职责涵盖安全生产的各个层面，其中，建立、健全本单位安全生产责任制是生产经营单位主要负责人最重要的职责。倘若生产经营单位的主要负责人都能依照法律的规定，严于律己，从源头上落实安全管理，本质上的安全生产将指日可待。但在实践中，笔者发现绝大多数生产经营单位的主要负责人在安全管理方面往往抱着消极被动的心态，主体责任意识不强。特别是在“属地管理”的安全监管格局下，将安全生产的重担倒置于基层监管人员的身上，“不检查时不管理”，“检查时充充门面应付了事”，“出事后相互推诿责任”的现象比比皆是，企业并未真正担负起安全生产的主体责任。

而且，正是因为生产经营单位的主体责任意识不强，阻碍了企业的经营控制者对本企业的安全现状的研判，在企业安全文化建设这一方面步履维艰。自1986年苏联切尔诺贝利核电站由于人为原因发生爆炸，酿成核泄露的世界性大灾难，国际原子能机构(IAEA)的国际核安全咨询组(INSAG)提出“安全文化”的概念之后，安全文化建设日益成为安全管理者们研究的重点。特别是杜邦公司以其安全文化建设推动安全管理的成功案例被广泛推介后，建设适用于特定企业的安全文化成为安全管控的重点。但受经营者主体责任意识不强，忽视安全管理研究，员工的安全宣传教育不到位等因素的影响，我国绝大多数企业尚未形成有效的企业安全文化建设机制，安全管理的方式简单粗放，放之四海而皆准。

（四）违法制裁难以到位，安全生产诚信体系建设缓慢

新《安法》被誉为史上最严厉的安全管理法条之一，在立法层面上对违法违规者架构了严密而严厉的处罚制度，既扩大了行政处罚的范围，并且在维持罚款下限基本不变的前提下将罚款上限提高了2至5倍；对应予处罚的违法行为规定了明确的法律责任，而且多数罚则不再将限期整改作为前置条件。其增加的对事故企业及其主要负责人的罚则和主要负责人终身行业禁入的处罚措施使得新《安法》更具实操性。但是，从新法运行两年以来的具体案例来看，违法制裁却很难到位，是新《安法》适用时的软肋。

例如，新《安法》对事故企业最高的罚款额度可达2000万，但是该罚款力度对于规模以上企业而言依然较低，难以形成足够的威慑。此外，新《安法》创造性提出的“黑名单”约束机制也因为安全生产诚信体系建设缓慢而大打折扣，实践中不乏事故企业负责人在企业出事后关停企业，在他处另起炉灶恢复生产经营的案例，这样一来，新《安法》架构的罚则难以落实，法律的约束力也由此受到影响。

（五）安全生产社会化服务体系建设步伐缓慢，社会监督难以到位

建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的安全生产机制是实现安全管理的五架马车。就目前的实际情况而言，安全生产社会化服务体系建设缓慢，服务机构与被服务的企业在安全需求方面存在一定差异，企业参与积极性不高。经笔者调查，晋江市早在2010年即开始了对安全生产社会化服务体系建设的探索，但是迄今为止收效甚微，不少经营单位安全管理人员坦言，受制于设施设备、厂区布局、生产安排、管理经费的影响，社会化服务单位提供的安全管理建议往往难以被采纳，社会化服务带来的效果不大，而社会化服务机构也往往由于其提供的服务难以落实到位而逐渐退出，社会化服务体系建设的步伐较慢，成效不大。

此外，在安全管理领域，社会监管依托的是群众、舆论、媒体的力量，但实践中受风俗、人情、利益等因素的影响，广大群众对安全，特别是企业生产经营安全持“事不关己，高高挂起”的态度，社会监管难以到位。

正是因为上述社会因素的存在，使得新《安法》对安全生产的促进效用大打折扣。因此，进一步深化实施新《安法》，是这部迄今为止在安全生产领域立法水平最高的法律从立法层面真正走向实用层面的内在需要。

三、深化实施新《安法》的举措

要深入实施新《安法》，实现安全生产“十三五”规划的宏伟目标①，就应当从强化“依法治安”的理念入手，构建更加严密的责任体系，并依托企业安全文化的建设，进一步落实企业主体责任，形成安全=效益的社会共识。具体可以从以下几个方面入手：

（一）深入贯彻落实“以人为本，安全第一”的要求，形成政府、企业、员工“依法治安”的共识

正如之前所述，大部分生产经营单位在日常安全管理中并未真正落实“以人为本，安全第一”的要求，法律意识不强，特别是对“安全法治”、“依法治安”的理解不够到位，重效益，轻安管的现象较为常见。要改变现状，突破安全管理的困境，更好地发挥新《安法》的效用，就应当进一步加强对安全管理法律法规的宣传教育，树立“知法、懂法、守法”的意识，深入贯彻落实“以人为本，安全第一”的原则[4]，让安全成为衡量企业经营管理者工作绩效的标杆，敦促其不断探索从安全中寻求效益的路径，形成政府、企业、员工“依法治安”的共识。

（二）从实际出发，着眼于企业，制定更具针对性和适用性的安全生产监督管理机制

要让新《安法》更好地接地气，安全生产监督管理部门就必须从本地情况入手，从企业的实际需要出发，制定出行之有效的安全监管机制，让新《安法》与地方、企业安全管理更好地融合。

新《安法》正式实施后，福建省即开始对这部法律在福建具体实施的探索，取得了积极进展。省政府安委会在2016年出台了落实安全生产“党政同责、一岗双责”工作机制和安全生产巡查工作制度，完成首批对福州、厦门、泉州市的巡查；出台重特大事故防控总体实施方案以及煤矿、非煤矿山、危化品和工贸行业等具体实施方案，对危化品生产经营企业实行安全风险分级分类管控，推进全省32座“头顶库”和“采空区”综合治理工作，开展隐患排查治理和诚信体系建设；推动安全生产标准化建设扎实开展，并将安全生产标准化建设纳入2016年“立项挂牌办理”项目，建立健全全省工矿商贸和学校等30个行业领域的评定标准体系、考评体系、工作保障机制、激励约束政策措施；印发《福建省“十三五”安全生产专项规划》和《福建省“十三五”安全生产专项规划发展目标和主要任务工作分工》，修订《福建省安全生产条例》；强化安全基层基础、安全生产监管执法、安全生产专项治理等工作，取得良好成效。从2016年1-11月的数据来看，全省生产安全事故起数、死亡人数同比分别下降12.3%和6.0%；1-12月，全省共发生较大事故22起、死亡78人，同比减少7起、21人，分别下降24.1%和21.2%。这些探索无疑为未来新《安法》的实施指明了道路：只有从本地出发，探寻一套更适合本地生产经营单位的安全生产监督管理机制，安全生产管理才能更接地气，发挥更大的效用。

（三）进一步落实安全生产主体责任，实现从“要我安全”到“我要安全”的转变

落实安全生产主体责任，是在经济发展新常态下实现企业可持续发展的客观要求，也是构建和谐社会的现实要求，更是预防安全事故发生的关键。落实安全生产主体责任可以从以下几个方面入手：

一是进一步完善“横向到边、纵向到底”的安全生产责任体系，从生产经营单位的本位出发，建立健全各级领导班子安全生产责任制，领导班子成员按照“三个必须”的要求和“谁主管、谁负责”，“谁审批、谁负责”的原则[5]，做好各自主管责任范围内的安全生产工作，实现从“要我安全”到“我要安全”的提升。

二是通过“岗位安全生产责任书”的推行，实现安全生产责任从基层单位和部门到班组，再到岗位和职工个人的层层落实，明确不同层级安全生产的责、权、利，并与奖惩相结合，突出重奖重罚的原则，严格执行“安全生产一票否决制”，形成有效的激励和约束机制。

三是积极推行安全生产承诺制度。通过签订《安全承诺书》的方式，让每一位员工意识到安全并非只是老板和管理人员的事，而是跟企业的所有员工休戚相关；通过明确的权利及义务条款规范每一名岗位从业人员的安全责任，并要求其承诺时刻关注安全，绝不越“安全雷区”，形成对安全“齐抓共管”、“人人负责”的合力。

（四）转变安全管理观念，建立健全事故预防体系

要更好地适用新《安法》，实现安全生产的目标，生产经营单位应当转变安全管理观念，变“事后查处”为“事前预防”，通过建立有效的隐患排查整改机制和事故预防体系，真正把“安全第一、预防为主”落到实处。

1.应当从建立隐患排查整改机制入手

按照法律法规和安全生产标准化建设的要求，建立安全生产台帐，定期对生产设施设备进行检修维护，做到安全生产的“三同时”，及时排查“物”存在的安全隐患并落实整改。同时通过建立“员工相互监督，班组负责人随时检查”的机制，预防因人为因素导致的不安全生产行为，将事故消灭在其萌芽状态。

2.应深化安全教育培训，提升从业人员安全素质

通过政府组织的生产经营单位安全管理负责人常规安全培训的带动，推动企业安全生产内训的全面普及。通过内训，让从业人员熟悉安全生产法律法规，掌握安全生产实用技能，使其具备更强的风险防范和应急处置能力，从而全面提高从业人员的安全素质。

3.通过应急预案的建设和演练，完善事故预防体系，提升生产经营单位应急处置能力

应急预案的建设相对滞后是我国大部分生产经营单位的通病，要提升其应急处置能力，最大程度的减少事故带来的损害，就应当以生产经营单位的实际需求出发，完善事故预防体系。从建设具有本单位特色的应急预案入手，积极组织开展有针对性的演练，实现应急预案从实践中来，在实践中进一步完善，最终作用于实践的目的，全面提升生产经营单位应急处置能力。

（五）加强安全监管队伍建设，完善安全生产社会化服务机制

作为安全生产监督管理主体，政府安全监管管理部门及其人员在安全管理方面发挥了重大的作用。但目前的确存在安全监管队伍人员不足，水平参差不齐，管理水平较差的现实问题，要充分发挥安全监管部门的监管力量，就应加强安全监管人员队伍的建设，提升安监人员的工作能力[6]。通过建立健全职责明确、考核科学、管理严谨的安监员责任担当制度、工作奖惩考核制度、人员规范管理制度等机制体系，明确“尽职免责、失职追责”的法律要求，提升其守法意识、提高其执法能力。并通过传、帮、带的方法引导安监人员相互交流安监经验，共同探讨解决安全监督管理工作中碰到的难题，提升安监人员业务素养，培养出一支“懂法、会管、能说”，适应实际工作需求的安全监管人员队伍。

其次，安全生产管理离不开社会监管的帮助。要全面提升安全生产的社会监管能力，就应进一步建立“政府引导、行业自律、企业自主、社会监督”的全方位安全生产社会化服务机制。通过社会化服务机构提供的安全生产技术顾问服务、安全专家驻点服务、安全送教上门服务、安全生产宣教培训服务等引导生产经营单位更好地实行安全管理，真正解决生产经营单位在日常安全管理过程中出现的“不会管，管不好”的问题。

除此以外，还可以通过法律法规的进一步完善，新科技的引进，社会诚信机制的完善、“黑名单”制度的推广，安全监督管理平台的建设等手段的综合运用，让新《安法》真正实现其立法目的，在安全生产领域最大程度地发挥作用。

注释：

① 我国《安全生产“十三五”规划》的目标：“到2020年，安全生产理论体系更加完善，安全生产责任体系更加严密，安全监管体制机制基本成熟，安全生产法律法规标准体系更加健全，全社会安全文明程度明显提升，事故总量显著减少，重特大事故得到有效遏制，职业病危害防治取得积极进展，安全生产总体水平与全面建成小康社会目标相适应”

[1]付小蓉.论新安全生产法的传播和实践[J].科技资讯,2015(8):227-227.

[2]甄增水.论“事故”的法学界定及安全生产法的修订[J].华北科技学院学报,2016(3):111-115.

[3]刘瑞波，崔俊香.浅析安全生产法的亮点与瑕疵[J].天津市工会管理干部学院学报,2015(2):32-35.

[4]黄盛初.宣传贯彻实施新《安全生产法》提高安全生产法治化水平[J].中国安全生产,2014(10):1.

[5]丁尧兴.新安全生产法理论和实务 [J].建筑安全,2016(3):54-56.

[6]陈佳媛.试论新时期行业主管部门在安全生产监管中的权利限度与责任范围：以对新《安全生产法》解读为背景[J].法制博览,2016(9):45-46.