架构“四梁八柱”加固“粮安”基础

□丁声俊

（接上期）

三、粮食大改革大发展取得重大成果

沧海横流，方显英雄本色。党的十八大以来，我国涉险滩、攻难关，解决了触及深层次矛盾的难题，取得了深化改革的重大成果。

（一）建立了“粮安天下”的首项基本制度。2015年1月22日，国务院正式发布实施《粮食安全省长责任制》，这是我国政府全面落实地方政府粮食安全责任出台的首个专门文件，是国务院从粮食生产、流通、消费等各环节，对各省级人民政府在维护国家粮食安全的事权与责任方面建立的、确保国家粮食安全的第一项基本制度。这项基本制度，明确了各省级人民政府须承担起保障本地区粮食安全的包括10个方面主体责任。

为贯彻落实粮食安全省长责任制，国务院办公厅发出通知，对考核《粮食安全省长责任制》做出全面部署，提出了2017年度考核方案的总体框架设置，包括增强粮食可持续生产能力、保护种粮积极性、增强地方粮食储备能力、保障粮食市场供应、确保粮食质量安全、落实保障措施等6个方面、14个重点考核事项。考核办法比2016年更加严格：一是重点更突出了；二是考核更严格了；三是更注重实效了。根据各地省情粮情和区域特点进行分类考核，更体现出地区特色。制定和实施《粮食安全省长责任制》及其考核办法，是我国粮食体制机制的重大改革与突破，是“粮安工程”的栋梁和基础。它表明了中央对各省级人民政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任规定更全面、更系统；对落实粮食安全省长责任制的规定更明确、更具体；在落实相关责任制的机制上更严格、更严肃，也具有更强的针对性和可操作性，各项责任都可量化、可考核、可追究。

（二）我国粮食等农产品市场化程度达到最高水平。深化粮食等重要农产品价格改革，首要的是创新价格形成机制，改革归宿点在坚定推行价格市场化。党的十八大以来的5年，我国价格市场化改革加快推进，政府定价范围进一步缩小。其中，农产品价格改革、尤其是价格形成机制取得历史性进展。

1. 农产品市场化程度达到历史最高。据国家发展改革委对2012～2016年我国价格市场程度进行测算的数据，目前我国整体价格市场化程度在97%以上。其中，2012～2016年各年，我国价格市场化程度分别为94.33%、94.68%、95.16%、96.45%和97.01%。其中，2016年比2012年累计提高2.68个百分点，而2016、2015、2014年价格市场化程度分别比上年提高0.56、1.29和0.48个百分点，明显大于2013年0.35个百分点的水平，反映出近三年价格市场化改革步伐明显加快，价格市场化程度达到历史高水平。

2. 基本建立了以市场为主形成价格的机制。农产品价格改革的主要目标就是改革高度集中的计划价格体制，建立宏观调控下主要由市场形成价格的机制。迄今，我国绝大部分粮食等农产品实现了市场调节，价格由市场为主形成，即市场机制在价格形成中的主导地位已经确立。与此相应，我国基本形成了价格总水平的调控体系。迄今，我国粮食等农产品价格调控，已从主要依靠行政手段的直接控制，转变为综合运用经济、法律、必要的行政等手段的市场调控，采取直接调控与间接调控有机结合的形式，统筹制定价格调控政策。

3. 基本建立了市场“一网二体系”。即基本建立和健全起价格监测预警体系和覆盖城乡的价格监测网络，构建起完善的价格调控监管体系，为国民经济又好又快发展提供有利条件。大部分省市还建立了重要商品的价格调节基金制度，部分省份出台了根据消费价格变动对低收入居民的动态补贴机制。为了更好地发挥其在扶持生产、促进流通、稳定市场、平抑物价等方面的积极作用。为更好地发挥其在扶持生产、促进流通、稳定市场、平抑物价等方面的积极作用，还完善了价格异常波动时期的提价申报、调价备案、最高限价、差率控制等临时价格干预措施，以及完善价格异常波动时期的提价申报、调价备案、最高限价、差率控制等临时价格干预措施。

4. 加强和改善了垄断行业价格监管。对实行政府指导价或政府定价的垄断行业、公用事业和公益性服务行业，明确定价成本规则，逐步建立定调价成本监审和定期成本监审相结合的制度。与此同时，规范和加强了依法行政的水平，把农产品价格工作建立在法制基础之上。按照“职权法定、程序正当、有效监督、高效便民、权责一致”的要求，大力加强价格法制建设，强化价格行政执法，做到有法可依、执法必严、违法必究。建立并完善了价格监督体系，加大对企业或行业价格及成本的社会监督，确保价格调控服务于广大人民群众利益。

（三）坚持和完善稻谷、小麦最低收购价政策。

在深化农产品价格改革中，既坚持战略定力，又灵活完善策略。对稻谷、小麦托市收购制度必须进行完善和健全，变“托市价格”多年“只升不降”为及时合理调整和确定价格水平。例如2016年的稻谷、小麦的“预案”与2015年相比，在托市收购执行地区、执行时间、托市价格、质量标准、启动程序、职能分工等均保持不变。

但是，迄今对稻谷、小麦托市收购制度进行了调整：一是托市收购执行企业增加。即增加了受中储粮总公司委托的中航工业、农垦集团所属企业及有关地方骨干企业。二是可委托租仓收购托市粮。在仓容紧张地区，中粮、中纺、中航工业3家中央企业直属库及县级以上地方政府推荐的1～2家骨干企业，可接受承贷的中储粮直属企业委托，在其管理能力范围内租赁社会仓储设施收储粮食。三是加强对托市稻谷质量监管。在稻谷收购结束后，由省级粮油检测机构对托市稻谷逐仓检测，由省财政及时足额拨付检验费用，经检测不符合食品安全国家标准的稻谷，要按国家有关规定进行处理，严防这部分粮食流入口粮市场。四是不再坚持“顺价销售”原则。在托市粮销售上，取消了多年来“顺价销售”的原则，改由国家有关部门“合理制定销售底价”，公开竞价销售。以上完善措施，可发挥多方面的作用：有利于粮食价格与市场接轨，有利于缓解仓容紧张地区仓容压力，有利于避免农民“卖粮难”，以及有利于保障粮食质量安全。

（四）实施玉米收储制度突破性改革。2016年，我国取消了实行8年之久的玉米临时收储政策，创新玉米“市场化收购+补贴”的新收购机制和新补贴制度。这场改革的特点在于“三化”：价格形成市场化、价格和补贴分离化及收购主体多元化。具有突破性的玉米收储制度改革，实施一年多来取得的成效显著，超出预期：

1. 多元市场主体初步形成。各类加工企业和贸易企业，以及粮食经纪人积极入市，成为农民售粮的主渠道，形成了多元市场主体共同入市收购的新格局，实现了从国家政策性收储“独角戏”到多元市场收购“大合唱”的转变，有力增强了市场的活力。

2. 玉米价格初步回归正常。由市场决定玉米价格，生产者随行就市出售玉米，纠正了多年存在的“政策市”现象，逐步形成合理的地区差价、品质差价，使玉米市场回归正常秩序。

3. 有力推进了农业粮食“供给侧结构性改革”。玉米价格形成机制的转变，各地采取了缩减“非优势产区”的玉米种植面积，以及农牧结合、青储饲料等方式，促进了玉米种植结构的大幅调整与优化。2016年，我国籽粒玉米种植面积减少3000多万亩，超出年初确定的调减1000万亩的目标。

4. 增强了玉米产业发展的活力。玉米“市场化收购+补贴”的新收购机制，促使包括玉米加工企业在内的多元主体入市收购。玉米加工企业以市场价格收购原料，从而也理顺了玉米上下游产品的价格，玉米深加工业的效益改善，工厂开工率持续回升。例如，东北地区的工厂开工率已接近饱和。华北地区玉米深加工业平均利润达到54.14元/吨。

5. 保障了农民的基本收益。在实施玉米收储制度改革的过程中，守住了“两条底线”。一是守住了不出现“卖粮难”的底线；二是守住了保障农民种粮的基本收益的底线。针对玉米市场价格回落对农民收入的不利影响，及时足额发放生产者补贴，加强对农民收获、烘干、存放等环节的指导服务，基本保障了多数农民特别是玉米主产区农民的种植收益。到2016年11月，中央财政安排的补贴资金就已基本兑付到农户手里，惠及东北地区4500多万农民。从玉米收购量看，截至2017年4月30日，东北地区新产玉米累计收购2038亿斤，收购工作圆满结束。这场玉米收储制度改革的成效，超出了预期。

回首过往5年，令人鼓舞振奋。展望未来前景，仍需“而进迈步从头越”。当前，我国农业粮食改革依然任重道远，面临着必须紧紧围绕推进农业“供给侧”结构性改革的主线，找准定位，狠抓关键，稳中奋进，重点推进五个方面的改革和发展：一是推进农业粮食结构调整取得新进展。着力继续加快产业结构和产品结构调整步伐，尤其要以玉米结构调整作为突破口，促进“粮经饲”协调发展。二是推进农村三次产业融合发展。着力促进各大产业相互结合与融合，形成农产品产业链、产品链、物理链、价值链，开创农村经济发展新动力和新局面。三是推进农业粮食绿色发展。着力加强科技创新，减轻面源污染，保护农村环境，促进发展绿色产业、绿色经济、绿色产品，创造环境优美、生态良好的新风貌。四是推进农业粮食改革实现新突破。着力与“三农”统筹协调发展。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，与农村土地“三权”分置改革、农村集体产权制度改革、农村产业融合发展等“三农”各项改革紧密相连、密切相关。推进农业粮食改革、需要与之相辅相成，相得益彰。五是推进农业农村“补短板”取得新进展。着力坚持问题导向，找准并补齐农业现代化的短板。包括加快农业装备设施建设，改变农业脆弱性，促进粗放型农业粮食向产业化、生态化、融合化、智能化、品牌化的现代农业转变；建立新型农业经营体系，按照“大农业思路”推动农村产业融合化发展；确保农产品质量和安全，树立“大食物安全观”，推动农业向优质、安全、高效、可持续方向发展。