田园综合体的前世和今生

■朱建江

2017年中央一号文件提出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。2017年5月24日财政部下发《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，明确田园综合体的建设目标和功能定位，提出创新投入方式，做好支持政策统筹等。一时商界和学界纷纷介入，开展实践，发表意见，普遍认为，田园综合体是继我国美丽乡村、特色小镇后的又一热点概念和乡村振兴方式。因此，站在历史和发展维度，认真梳理田园综合体与现代农业、乡村旅游、美丽乡村、特色小镇关系，对田园综合体的理论研究、产业开发和政策制定等都是非常重要的。

一、田园综合体相关案例分析及其概念

（一）上海嘉定区的相关案例分析

1.上海嘉定现代农业园区

2004年，在上海郊区工作会议上提出了上海郊区的推进“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”发展目标和“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”发展路径。此后，上海郊区相继成立了12个市级农业园区，包括崇明现代农业园区、宝山现代农业园区、松江现代农业园区、青浦现代农业园区、金山（廊下）现代农业园区、浦东（孙桥）现代农业园区、闵行现代农业园区、南汇现代农业园区、农工商现代农业园区、奉贤现代农业园区、嘉定现代农业园区。

嘉定现代农业园区位于嘉定华亭镇北和公路以北地区，园区规划面积22.76平方公里。规划主要内容：一是农业产业体系，包括种养殖（含特色农业、种源农业、设施农业等），农业研发加工（含农产品加工、生物制品、植物纤维提取、新材料合成等），农业推广营销（含产品销售、产品展示等）。二是农业休闲旅游，包括高尔夫运动场、度假村建设、湿地公园以及农业科普教育、观光等。三是农村新社区建设。嘉定现代农业园区将其22.76平方公里范围内，嘉定农业园区一期（共1610亩地）中的华亭镇联华行政村范围内所属的自然村落全部村宅予以拆迁，投资近5亿元人民币，新建联华社区进行安置。其腾空复垦后的土地作为嘉定现代农业园区作为高效农业、农业科技研发、旅游观光集聚区建设。

2.嘉定沥江生态园

沥江生态园既是嘉定又是上海比较有名的农业休闲园，是以农业种养殖为特色，集农产品加工、销售、观光、餐饮、住宿于一体的综合性农业休闲园。占地1100多亩，有水稻、小麦、油茶、蔬菜、桃李、牛羊、鸡鸭鹅、鱼、花生、米酒、果酱、大米、菜油等自产自销产品，将园内几十幢己搬迁的村宅改造为民宿。仅2014年就接待16.4万人次，带动就业130多人。新一轮规划中，将沥江生态园由原来的1100多亩扩大为1.88平方公里，增加了邻近连接的三个自然村落，一个草莓种植区，一片粮食种植区和一个废弃的垃圾填埋场，若干块低效工业用地。规划后形成八个片区，包括山体景观区、馨香蔬园区、苗圃花园区、四季果园区、田园风光区、草莓采摘区、田园种植区、民宿休闲区。归纳起来，其功能包括现代农业、乡村度假和乡村社区三部分。

3.嘉定万金观赏鱼农业生态园

嘉定万金观赏鱼农业园，现占地450亩，由观赏鱼养殖区126亩，观光休闲区168亩、果园采摘区156亩构成。该观光鱼是上海目前最大，专供出口观赏鱼养殖的一个农业生态园，带动周边几十户农户观赏鱼养殖户加入，是典型的公司+农户经营模式。规划后，万金观赏鱼生态园扩大到近一个多平方公里，增加周边三个自然村落及其他农用地。扩大后，包括原来的养殖观光区、休闲观光区、果园采摘区，增加农耕体验区、餐饮住宿区、乡村社区等等。其主要功能还是包括农业种养植业、乡村旅游业和乡村社区三部分。

4.嘉定向阳乡村新天地

嘉定向阳乡村新天地规划总面积2.19平方公里，规划为农业种植区、传统风貌居住片区、集中居住片区、银杏游赏片区和银杏疗养片区。具体规划内容：1100亩左右的水稻、油茶、蔬菜、花卉、葡萄、枇杷、稻田养鱼养虾等农业种养殖业；围绕上海千年银杏树和600亩银杏园，建设创意大棚、林下帐篷、银杏木屋、林下经济等；收租了若干幢村民老宅，利用基地内的老厂房建设艺术家村、匠人村、老外村、艺术中心、精品酒店、客栈、餐饮店、酒吧、咖啡吧、书店等等。归纳起来，主要包括现代农业、乡村旅游、乡村社区三方面。

（二）国外类似项目的案例分析

1.美国黑莓牧场

美国黑莓牧场位于田纳西大烟山脚，占地4200英亩，是集农业种植、休闲观光、餐饮住宿等功能于一体的乡村度假旅游区。其具体产品包括黑莓种植、奶牛养殖、牧物农园观光、餐饮美食、食品加工体验、酒文化节庆、农产品和特色纪念品购物、SPA馆养生、骑马等各种野外运动，60多套的住宿场所等。曾获美国十大乡村旅游目的地、乡村度假村等。

2.日本水上町工艺之乡

距东京120公里，占地350公顷，包含4个村落。也具有农业种植、农场观光、农产品加工体验、20多种日本传统手工艺制作体验、温泉养生、温泉民宿、农产品和手工艺品购物、餐饮美食、乡村社区等。

3.日本MOKUMOKU农场

离大阪、京都1小时车程，占地1500亩。以“自然、猪、农业”为主题，以家庭、学生为主要客群，形成农业种养殖、加工、销售、休闲观光、网络购物于一体的农庄。主要包括蘑菇、牛羊养殖、休闲体验、亲子教育、农产品销售、小猪特训表演、餐饮美食、度假村和温泉酒店。平均留客时间4-5小时，年客流量150万人次。

4.英国利河郊野公园

离伦敦37公里、占地4000公顷，是个狭长地带，南北跨度约41公里。主要功能包括户外运动（含徒步、垂钓、骑行、高尔夫、卡丁车、漂流等），家庭亲子（含牧场、农场、皮划艇、跑马场、单车公园、铁轨俱乐部、皇家火药工坊），自然探索（含自然保护区、生态公园、水库湿地、河川公园），科普教育（含中小学生的自然教育、农场科普、户外写生），休闲度假（含野外宿营、汽车营地、豪华帐蓬）等。

综上所述，田园综合体是指独立于城镇地区以外，在乡村特定的空间内，依托乡村资源和环境，建设集现代农业、乡村旅游和乡村社区为一体的多功能、综合性、高水准的乡村发展集聚区。与特色小镇相比，从目前国内各地特色小镇建设实践看，一是特色小镇建设一般不侧重现代农业，主要是二、三产业，特别重视新兴工业；二是特色小镇，倘若不是小城镇镇区改造型，一般不包括传统村落的改造。与美丽乡村相比，美丽乡村建设内容主要是村落的村宅改造和更新，村落的基础设施、公共服务、人居环境建设；产业方面往往考虑较少。与现代农业园相比，从国内己经实践的农业园区看，大多数侧重于农业种养殖及农业科研，比较少涉及乡村旅游，更少涉及农村社区建设和改造。与郊区郊野公园相比，郊野公园比较侧重乡村旅游业，对现代农业和乡村社区建设往往不很重视。而田园综合体是在乡村的一个特定空间范围内，依托其资源和环境，叠加了现代农业、乡村旅游和乡村社区三方面建设内容。从这个角度讲，田园综合体是美丽乡村、特色小镇、农业园区、郊野公园建设内容的集成或综合。因此，田园综合体的基本特征是依托乡村田园空间、资源、环境上的各类乡村建设内容的综合。

二、田园综合体的产业发展

（一）产业和社区

1.现代农业

农业是田园综合体的基础产业，涉及农田的平整、肥力、农田沟渠路林泵站、大棚等基础设施建设，种养殖种源品种选择培育，肥料农药的使用，农产品“三标”论证等。农产品收成后还涉及农产品的深加工、推广营销等。国内外做得比较成功的现代农业，往往采用农业生产体系、服务体系和经营体系联合起来做，形成现代农业中的“农工商”综合体，实现产前、产中、产后一体化，形成农业种养殖、农业各种服务、农业深加工、农业金融、电商、物流会展、科技多要素的融合。

乡村旅游是指发生在乡村的旅游活动。其功能包括吃、住、玩、游、购、娱。其类型包括农业旅游（含休闲农业、观光农业、旅游农业等）、农家乐旅游（餐饮型农家乐、民居型农家乐、观光型农家乐、休闲娱乐型农家乐等），乡村民俗文化旅游（含古镇古村文化游、古民居古宅院游、民俗文化游、民族文化游、新村风貌游等），乡村生态游（含森林、湿地、湖泊、草原、牧场游等），乡村度假游（含乡村民宿、乡村俱乐部、乡村酒店、乡村温泉等）。在田园综合体中，上述乡村旅游样式和功能在一个空间上往往是复合集聚建设的，具体要根据田园综合体内及周边的旅游资源和目标游客而定。

3.乡村社区

田园综合体往往发生在镇村规划保留保护村的空间范围内，故田园综合体内的乡村建设，在建设方式角度讲，一般包括村落村宅原址改造或更新和村落村宅异地迁居安置两种。就村落村宅的住户看，往往包括村落村宅原主人或其继承人，外来短期度假租户和长期养生、工作租户，还有可能喜欢乡村生活的住房购买者。乡村社区要真正形成活力，在城镇周边，可以探索形成城乡居民互为流动、原居民与外来居民适当混住的居住格局。

（二）田园综合体开发范围和开发方式

从前面讨论的国内外相关案例看，做一个可以集现代农业、乡村旅游、乡村社区的田园综合体，国内案例一般在1－2平方公里即可，国外一般也是在1平方公里以上。从田园综合体内的乡村旅游和乡村社区开发实践看，一般都是在一个空间节点上采取相对集聚的开发方式，现代农业中的特色农业、种源农业、设施农业往往其开发空间范围也不宜过大，一般也在1平方公里左右就属大型现代农业项目规模了。

从以往的空间范围较大的现代农业园区和郊野公园开发实践看，也是在范围规模较大农业园或郊野公园中，再根据集聚集约开发需要，划为若干个功能节点项目进行开发。国内首批入围的15个国家级“田园综合体”空间范围和规模都比较大，其内部也需采用工业化的集聚集约划分节点项目进行开发建设较为有效，也许这就是田园综合体的生产经营方式。

从乡村的发展实际效果看，农业应尽可能采取连片规模发展，这样有助农业机械化。乡村旅游业应按节点集聚发展，这样有助于旅游产品复合供给。乡村社区原地改造或更新的，其过于零星的村落应与其他自然村落进行归并，以便基础设施和公共服务设施的有效配套；异地安置的，应尽可能归并到城镇区域，便于借助城镇基础设施和公共服务的配套，以节约投资成本。

（三）田园综合体的投资经营机制和企业营利模式

1.投资经营机制

一个完整的田园综合体其投资包括产业投资和配套投资两部分。产业投资，包括现代农业、乡村旅游业和社区投资。在市场经济条件下，产业投资应属市场投资，村落改造更新应由村宅居民或社会投资进行。环境和公共配套投资，其中环境投资包括田园综合体空间范围内的山水田林湖草等自然环境的保护与利用，村落格局、建筑风格、非物质文化遗产的保护和利用；公共配套投资包括，田园综合体范围内和周边的基础设施配套（有两部分：一是农业基础设施，包括沟渠、田间道路、田间林网、农田平整复垦等；二是农村基础设施，包括道路交通、供排水、污水处理、垃圾收集、通信、电力等）和公共服务配套（包括乡村卫生院、文化站、托儿所、养老院等）。这些环境和公共配套投资，在城乡一体化要求下，其大部分应属政府财政投资范围。

4.1.1 游泳自救能力是游泳者在水中出现危机状况时运用自身所掌握的技能自救脱险的知识和技能的能力。水上救助能力是救助者对水中遇险者在岸上实施救助的知识和技能。

就上述田园综合体投资内容而言，产业和社区投资比较适合由资金实力强、经验业绩好、守信用、热心乡村建设的企业进行，农户或农村合作社，乃至农村集体经济组织大都没有这方面的实力和经验。从这个角度讲，2017年中央一号文件提出的以农民合作社为主要载体恐怕不太切合实际，但即使企业投资，让农民参与和受益是能做到的。从战略角度，十九大提出的乡村振兴，其基础是我国城镇化、工业化发展中已积累起来的资金、技术、管理经验、企业群体等要让其顺畅流入乡村，包括流入乡村中的现代农业、乡村旅游业、美丽乡村建设、特色小镇建设、田园综合体建设中去，通过城乡之间资源要素的合理流动和优化配置才能真正实现我国的乡村振兴和农业农村现代化。从这个角度讲，田园综合体建设应鼓励有实力、有经验、有爱心的企业参加，唯有这样我国乡村才能又好又快地发展及振兴。

而环境和公共配套这块投资，在田园综合体项目中，可以有两种投资机制：一是由政府根据田园综合体规划，安排资金，由相关政府职能部门作为项目甲方进行直接投资；也可以根据田园综合体规划，由政府认定投资项目及投资额，由社会投资方代建或采用PPP方式建设。从而实现田园综合体全部投资采用一个规划、一个投资主体、一杆子建设到底的交钥匙工程建设模式。

2.企业营利模式

（1）产业和社区投资的企业营利模式

从产业营运的实践看，现代农业达到一定经营规模，且享受地方政府相应政策补贴、品种选择得当、管理到位、产品质量过关以及延伸到深加工、现场采摘、餐饮、购物的，应该有一定的盈利。乡村旅游的营利点主要有门票、参与性项目、餐饮、住宿，一般营利情况会比现代农业略好。乡村社区，主要营利点在于利用闲置房改造装修经营民宿，利用土地增减挂钩政策节余建设用地，利用节余建设用地进行经营性项目（包括商业房产）开发等等，这部分政策和策划得当，营利情况会更好。所以，田园综合体中的农业、农旅、农居三大类项目，其盈利状况是从农业向农旅、农居逐步递增的，三者联动有助于在成本与效益、产品与市场上互相支撑，建立营利较好的企业商业模式，促进田园综合体开发建设市场的发育和成熟。

（2）环境和公共配套的企业营利模式。

田园综合体的开发建设企业，如果能代建或用PPP方式承揽田园综合体中应由政府投资的环境和公共配套项目，一是可以获得代建管理费和代建工程本身的施工收益。二是若采用PPP方式，企业还可以在获得施工收益基础上，增加融资成本以上的资本收益。三是更为重要的是，由于由企业一揽子承担田园综合体全部项目，使环境和配套项目的顺利及时施工，将有效促进了田园综合体内的产业投资类项目的尽早顺利运营和产出，其环境和公共配套项目与产业和社区项目的叠加效益会增加，这也是一项重要的营利点。

（四）产品质量的控制和营销

1.农产品质量控制和营销

田园综合体的农产品其质量控制，一是要通过绿色农产品、无公害农产品、有机农产品的“三品一标”论证；二是要建立从生产到餐桌的农产品全程追溯体系，确保农产品优质安全。要注重农产品地理标志和商标的创建，注重农户品牌建设和农产品的宣传推广，逐步达到以销定产，优质优价。要通过乡村旅游，促进农产品销售市场移住田园综合体中，实现农产品就地市场化销售，促进田园综合体中的农产品作为采摘体验和礼品出售，避免或减少田园综合体新鲜农产品和加工农产品进入城市的菜场、超市进行销售。田园综合体自产自销农产品不足供应的，田园综合体农业企业可以按照其生产标准，组织周边农户订单式生产其所需的农产品，纳入其销售系统，实现企业+农户的农业生产经营方式，促进周边农户受益。

2.乡村旅游产品的质量控制和营销

田园综合体中的各类乡村旅游产品应积极参与行业或政府的质量等级划分和评定，通过参与评定，促进自己的乡村旅游产品的质量达标和提高，建立旅游市场及游客的认可和信任。企业开发的乡村旅游产品没有行业和政府标准的，应当制定企业产品质量标准，并按企业自制标准对其旅游产品进行质量认定及控制。应采取旅行社、节庆、游客、媒体等多种方式对田园综合体中的乡村旅游产品进行推介宣传，完善产品类型，制定不同时段的价格策略，促进乡村旅游产品的季节和时段全周期运营。

3.乡村社区产品的质量控制和营销

田园综合体乡村社区中，应该鼓励返乡农民利用自己的闲置或多余的住宅创办民宿自主经营，但其设计装修、营运定价、服务标准等，最好由村集体经济组织或合作社统筹进行引导、统筹管理。出租他人或企业统一经营的农村闲置房屋，最好由村集体经济组织统一租赁，确定租赁价格和年限，再将其房屋统一交给运营企业进行装修和营运。新建的乡村房屋，集体经济组织或合作社有实力的可以自建，出租给营运公司经营，也可以由营运公司自建，拥有产权或一定期限的使用权，用于自营、出租、出售等等。特别需要指出，乡村社区开发建设中，出售增减挂勾复垦节余土地指标的营销方法，对乡村社区的发展是最不利的，除非出售的土地指标价格很高，但即使这样，对乡村长远发展也是不利的。这是因为，乡村振兴的主要手段是获得要素的流入，而资金、技术、管理等要素流入乡村，其基础是建设用地这一基础要素的存在，其他要素的流入集聚是以建设用地要素存在为前提的。

4.乡村公共产品的质量控制

前面讲到，在田园综合体中有环境和公共配套两方面4大类公共产品，包括山水田林湖草等自然环境产品和村落布局、建筑风貌、非物质文化等人文环境产品，农业农村道路交通、供排水、污水处理、垃圾收集、通信、电力等基础设施产品和体育、文化、养老、教育、卫生等社会公共服务产品。这几类公共产品，实践中有许多管理规范、标准。田园综合体建设这些公共产品的交付使用质量，都应该按照和达到这些管理规范和标准。

三、创新田园综合体公共政策供给

（一）规划的编制和审批

完整的田园综合体规划产业和社区方面应该包括现代农业、乡村旅游业和乡村社区，配套方面应该包括自然环境保护和利用，人文环境保护和利用，基础设施建设和公共服务设施建设的内容。现在看到田园综合体类似规划，在产业方面，现代农业规划方面非常薄弱或者基本没有注意，乡村社区规划也涉及不多或不够详尽，主要是编制了乡村旅游业的规划内容。在配套方面不够重视，内容简单不全面，主要是政府有关职能部门介入不够，规划编制单位政策、业务不熟所致。另外，田园综合体规划的内容涉及政府多个职能部门，在编制中与涉及部门广泛讨论沟通，对规划的实施是非常重要的。根据田园综合体规划涉及的内容，应该说田园综合体所在村镇认可，镇的上一级政府就可以根据乡村社区、现代农业、乡村旅游业及乡村环境和公共配套设施建设规定进行审批，规划审批后才可以依此进行实施。

（二）创新建设用地供应和使用方式

建设用地指标对田园综合体建设十分重要，这是因为，田园综合体己不是纯现代农业的建设内容，还有乡村旅游业、乡村社区，乃至一些环境和公共配套项目也需要建设用地指标。田园综合体建设用地指标来源有两个方面：一是通过田园综合体范围的存量建设用地增减挂钩获得建设用地指标；二是收购田园综合体外镇村节余建设用地指标或上级政府奖励或新拨的建设用地指标。创新田园综合体的用地规划方式，城市用地规划方式是连片成块规划的，而田园综合体中，无论是现代农业中的经营用地，还是乡村旅游业中的经营用地，都难以像城市一样连片成块规划，而应按需点状规划，即使乡村社区建设用地规划，在原址保留改造更新或零星村落归并情况下，也只能是点状规划方式。另外，田园综合体范围内的建设，在我国一般属集体所有制性质，为降低用地成本，在国家土地政策允许条件下，应尽可能采取集体建设用地方式使用，并且可租用使用或土地使用权入股、转让方式使用。

（三）加强公共财政的投入

在我国，在目前，一般情况下田园综合体范围内及其周边，田园综合体生产和生活所需的环境和公共配套都是比较短缺的。而田园综合体又是一个乡村空间范围内集现代农业、乡村旅游、乡村社区为一体，标准比较高或者在走在乡村振兴前列的一个发展集聚区。故对于这样一个地区，在环境和公共配套上应该按城乡一体化的要求，优先增加公共财政投入，按照政府职能承担其应该承担的投入职责，从而让这个区域成为城乡一体化的先行地区，成为带动乡村面上发展的示范区，以点带面，促其全村、全镇乃至全域城乡一体化。

（四）创新体制机制先行区

让一部分地区、一部分人先发展起来，先富起来，最后走向共同发展和共同富裕，这是邓小平同志的重要思想。我国乡村地区总体发展落后，在发展方式上，让乡村地区中的田园综合体这个局部区域先行发展起来，以此带动乡村整个面上发展的工作方法是非常重要的。而乡村局部地区田园综合体要获得先行发展，对该地区的发展政策（包括规划、土地、资金等）和发展体制（包括组织形式、经营机制，乃至与发展不适应规定的暂停执行等）都是需要创新、适应。只有田园综合体体制机制的创新，才有田园综合体的先行先试。□