中国船舶进出渔港签证办法研究

韦 朋，马胜伟，黄应邦，吴洽儿*

(1. 农业农村部外海渔业开发重点实验室,中国水产科学研究院南海水产研究所, 广州 510300； 2. 上海海洋大学海洋文化与法律学院,上海 201306)

船舶进出渔港进行签证是渔港监督管理机构对进出渔港的船舶尤其是渔船实行监督管理不可或缺的环节。自1990年农业部颁布《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》以来，在一定时期内，船舶进出渔港签证制对加强进出渔港船舶的监督管理，掌握船舶动态，维护渔港秩序，保障渔业船舶生产和人民生命财产安全等方面发挥了积极作用。但在进入20世纪90年代后期特别是21世纪以来，个体经济迅猛发展，渔港、渔船情况变化巨大，船舶进出渔港签证制度执行困难加大，严重影响中国渔业发展，成为渔业可持续发展的阻碍，特别是在《中华人民共和国海上交通安全法》修改后，《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》作为下位法，对其进行修改，改签证制为报告制势在必行。

1 船舶进出渔港签证面临的问题

1.1 签证办法与上位法相悖

2016年，《中华人民共和国海上交通安全法》第十二条修改后规定：“本国籍国内航行船舶进出港口，必须向主管机关报告船舶的航次计划、适航状态、船员配备和载货载客等情况。”第二条规定：“本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。”《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》中的“船舶进出渔港应向渔港监督机关办理进出港签证手续”的规定明显与上述规定相悖，《船舶进出渔港签证办法》作为下位法，亟需进行修改，而且此规定既不符合当前行政管理由事前审批向事中、事后监管转变的要求，也不利于促进对渔船由静态监管向动态监管的转变。

1.2 签证工作繁重

中国有海洋渔业机动渔船26.12×104艘，海洋捕捞渔船17.97×104艘，其中12 m以下的小型海洋机动渔船有17.73×104艘，占海洋渔业机动渔船的67.88%[1]。这么庞大的渔船规模几乎只在中国沿岸海域作业，导致对其的监督和管理都非常复杂。传统的船舶进出渔港签证模式也牵涉高昂的人力、物力和行政成本。首先，窗口式签证办理需要船长或代理人亲自携带有关资料到签证点签证，尤其是在渔汛期间，渔船进出港频次变多，签证工作量骤增；二是船舶进出渔港时间不定，在船舶进出渔港过于集中时，由于渔港监督管理人员和管理手段不足，执法人员难以保证每条进出渔港的船舶都能进行签证，漏签现象时有发生；三是渔船职务船员人数众多，变动频繁，渔船签证经常出现船员“人证不符”的情况，基层港口执法人员除检查船舶的安全状况以外还要核对船员名单，频繁的登记、变更和统计工作导致单日签证船数降低；四是渔业船舶所有人或经营人安全意识、签证意识淡薄，船上常年职务船员配备不足，而窗口式签证又导致执法登船率、检查率、处罚率低，致使很多渔船安全生产隐患得不到排查治理，带“病”出海生产，给航行和安全生产带来诸多险情。

1.3 执法覆盖不够

近年来，沿海地区经济发展和城市建设速度加快，中国渔港建设取得了显著成效，但目前大量渔港基础设施不完善，与渔业安全生产和渔区经济发展需求还不能完全适应。目前中国有各类沿海渔港1 292个，其中中心渔港66个，一级渔港82个，二级渔港141个，其余大部分为天然形成的岙口，而且有些渔港未得到认定[2]。中国海岸线较长，渔港布局分散，中心渔港、一级渔港数量不足，一些渔港地理位置偏僻、交通不便，由此造成的监管力量尤其是基层监管力量与实际需要有较大的差距，大量渔港没有渔港监督队伍进驻，三级以下渔港几乎没有常驻管理人员，督站执法覆盖不够，使船舶进出渔港签证监督管理困难加大，甚至成为渔港监督执法的瓶颈。

2 修改船舶进出渔港签证办法的可行性

2.1 船舶进出港签证制改革已有成功范例

交通部海事局实施船舶进出港报告制度经历了一个较长的演变过程，不断发展和完善。为方便船舶进出港口，2016年依据《中华人民共和国海上交通安全法》的修改决议，决定取消国内航行海船进出港签证，对1993 年开始施行的《中华人民共和国船舶签证管理规则》进行修改，主要内容有：1)明确船舶签证为行政许可的性质，与现行相关法律法规保持一致；2)扩大船舶签证申请主体的范围，引入诚信船舶管理制度；3)规定需要办理船舶签证的各种情形，调整定期签证制度，新建船舶报告制度和船舶年度签证制度；4)确定电子签证的法律地位，将船舶签证与信息化管理有机结合，使船舶签证远程申报和办理成为可能；5)建立船舶签证监督检查制度，明确海事管理机构监督的职责和被检查人配合监督检查的义务；6)明确船舶签证的责任，船舶签证申请人对申请材料的真实性负责，海事监督管理机构负责审查签证材料。交通部海事局对船舶进出港签证制的改革探索，不仅提高了船舶管理效率，也推进了海事监管转型升级，对船舶进出渔港签证制改革极具借鉴意义。

2.2 渔船信息化管理手段日益完善

信息化的飞速发展带来了渔船管理模式的革新。高频卫星电话和北斗终端系统不断在渔船上安装普及，海上渔船与岸上顺畅交流与通讯的障碍逐渐消除。在当前完全可以依靠信息化手段来掌握渔船进出港状况的情况下，窗口式签证在船舶动态管理中发挥的作用不断弱化。利用互联网大数据，构建船舶进出港电子报告系统，渔船在进出港前通过手机短信、电子邮件或船载北斗终端等设备进行实时报告变得方便可行。此外，沿海各省区逐渐建立起以渔港为平台和载体的渔船进出港电子识别系统，通过识别终端，在渔船报告之后，进港或出港都将得到相应信息与之验证，渔船进出渔港情况一目了然，为船舶进出渔港实行报告制提供了技术保障，加强了渔船的动态信息处理，提高了渔船信息化管理效率[3]。

2.3 契合中国渔业发展

《中华人民共和国渔业法》规定，中国对捕捞业实行捕捞限额制度，但由于中国渔业自然条件和社会经济、渔业管理基础的特殊性，捕捞限额制度的实施目前仍然在探索中，2017年1月农业部发布《关于进一步加强国内渔船管控 实施海洋渔业资源总量管理的通知》，改革与完善海洋渔船船数和功率数控制制度，实施海洋渔业资源总量管理[4]。渔业资源数据是实行限额捕捞和渔业资源总量管理的基础，《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》的主要目的就是掌握进出渔港船舶的状况，确保其安全适航，结合中国渔业发展实际，渔船进出渔港报告的内容，不应只是掌握渔船进出渔港的时间、本身固有的适航状态、船员名单，还可以包括渔具、渔船意向捕鱼的区域、预期捕捉的数量、渔获物、捕捞的时间和地点以及回港的港口等与捕捞相关的内容。渔船每次进港或者离港进行通报，岸上的渔业管理机构对进出港的渔船进行检查和捕捞数据核查。渔船自主报告的渔获量和电子捕捞日志的数据作为渔业数据收集和监测重要工具之一，与科学监测数据相互验证，将对了解中国渔业资源现状大有裨益。

3 落实船舶进出渔港报告制的建议

3.1 强化制度顶层设计

渔港和渔港监督管理作为实行船舶进出港报告制整个环节的重要组成部分，然而国家和各省区关于渔港和渔港监督管理立法存在滞后，渔港相关管理标准缺失，由此带来的渔港所有权、经营管理权和监督管理权不明晰，渔港经营管理无序，渔业安全监管体系中船东船长的主体责任和渔业主管部门的监管责任不够明确，将对船舶进出渔港报告制的落实产生阻碍。当前需修订相关渔业渔港监督法律规章制度，使渔港的所有权、使用权、经营权、监督管理权得到法律保障，在修改后的船舶进出港签证办法明确船舶进出渔港报告制的法律性质与关系以及电子报告的法律地位，简化进出港报告流程，提升进出港报告办理可操作性，明确渔业安全监管体系中渔业主管部门的监管责任和船东船长的主体责任，设定科学的奖惩依据和处罚程序，以增强渔业安全监管法规对安全生产违法违规行为的威慑力。

3.2 规范渔港现代化管理与建设

实行船舶进出渔港报告制需要一系列软硬件的支撑。首先，利用现代建模技术和渔港的相关数据，建设数字化渔港，实现对渔港可视化的动态监视监测，提升渔港管理信息化水平，准确掌握渔船在港动态。其次，开发和完善渔船管理信息系统功能，构建船舶信用评价体系和渔船信息共享数据库，探索利用网络信息技术开展电子报告试点，实现船舶和人员信息的实时自动校核比对，船舶、船员的信息都将在系统中实时记录，可追踪追溯，实现船舶进出港数据的共享，促进各地之间加强监管的协同配合，提高渔船动态监管的效率和质量。

3.3 实现综合监管

船舶进出渔港报告的事中、事后监管以及渔船管理等方面涉及到众多部门。然而在中国现行渔业管理体制下，地方渔政管理机构和渔港监督管理机构广泛存在分别设立的情况[5]，渔港监督管理机构设置未理顺，受行政干扰影响，难以依法相对独立行使职权，现行体制影响了渔港监督管理各项工作的进行。为有效推行船舶进出港报告制，理应推进渔港监督管理机构改革，渔政、渔监和船检逐步实现合署或联动办公，依托渔港实现综合监管，协调公安边防、海警和海事等涉海部门现场在三级及以上渔港现场办公，推动渔业综合执法关口前移，实现渔船综合监管的闭环管理，建立综合协调、信息共享的联动机制[6]。建立以港口为依托的渔船监督检查体系，提升行政执法水平与效率，节约行政执法成本，为实行船舶进出港报告制打下坚实基础。

3.4 拓展宣传渠道

法制宣传教育是实施船舶进出港报告制的基础性工作。通过和渔港所在辖区政府、渔业公司、渔业合作社和渔业协会协调配合，将渔港作为宣传安全知识的阵地，多渠道宣传渔港渔船相关法律法规，抓好职务船员的技术培训工作。通过培训、会议、港口宣传栏、发放宣传资料等多种方式，广泛开展宣传，提高渔船船长和船东安全生产和进出渔港报告意识，促进船东加大安全投入、办齐证书、配齐船员；创造条件、改进服务，便利船舶进出渔港报告；将进出渔港报告的条件、程序和方式通过多种途径公示，确保渔船的船长、船东和船员普遍知晓，促进渔船进出港主动报告。