从垃圾分类来看秸秆焚烧问题

从垃圾分类来看秸秆焚烧问题

河南师范大学公共政策语言社会管理创新研究中心 仵希亮

近年来，我国农村秸秆焚烧现象普遍，屡禁不止，但禁烧大都是来自于政府的压力。每年春收和秋收季节，政府严阵以待，禁烧成了政府的主要工作。随着这些年雾霾天气的严重及国家对大气空气质量的重视，禁烧更是一项春收和秋收的重要工作。本文尝试分析秸秆焚烧的几种视角，从系统上思考秸秆焚烧的解决途径。

一、秸秆焚烧的几种分析视角

秸秆焚烧首先是由于农民对秸秆处理不了，地里的秸秆影响耕种，因此就把秸秆一把火点了，简单省事，还能烧死地里的昆虫、病菌。农民没有考虑到大气的污染，自己的外部性排放让其他人承担内部的成本。因此，对于秸秆焚烧的一个研究就是如何把秸秆的问题内部化，防止外部不经济，这就是公共产品的外部性问题。秸秆焚烧应该被禁止，因为空气是公共产品，农民不应该焚烧秸秆，使公共产品受到污染，这就需要秸秆的处理内部化，防止通过简单的秸秆焚烧而把成本外部化。

同时，从公共产品理论考虑，农民处理秸秆，需要秸秆还田机，这些机械应该由谁提供呢？秸秆还田机算不算公共产品，是不是应该由政府提供。政府对公共产品的直接提供显然是不现实的，政府可以通过补贴一些社会组织从事秸秆还田机的购买和秸秆还田处理的补贴工作。因此，秸秆还田也就是一个市场机制，最好由社会自己解决，当然在解决动力不足、农民动力不足的时候和农民秸秆还田不经济的时候，政府需要补贴。秸秆还田最好由市场解决，当市场不足的时候，由一些社会准公共组织自愿解决，政府相应给予补贴。

秸秆还田仅仅是解决秸秆焚烧的一种途径，其他的途径如沼气池建设、养殖业需要、制作生物燃料、堆肥以及发热发电，这就要从技术途径上实现秸秆被充分利用，为秸秆需要找到更多的处理途径，变废为宝。

在传统的自然经济时期，秸秆是农村牲畜的食料来源，是家庭里的土灶燃料，因此秸秆成了稀缺。如今市场经济的发达，秸秆便成了一种垃圾。因为农村自身处理不了秸秆，农村外出劳动力的增多，使农村仅剩老人和孩子，外出年轻人打工挣钱改善了家庭经济，家庭不用使用传统的土灶，老人和孩子也不饲养牲畜，这种情况使农业的秸秆变成了多余。

但如今，农村使用电磁炉、燃气灶，而不再使用秸秆。独家独院饲养牲畜已经成了过去，养殖都是规模化养殖。因此，秸秆的处理就是农村家庭面对的问题。在养殖户不足、产业结构不匹配以及沼气技术、秸秆气化技术不成熟的情况下，农村自然面对秸秆处理的难题。

河南作为粮食主产区，保障全国的粮食安全，但同时单一的产业结构使秸秆焚烧更容易集中连片，燃烧的同时最容易烧着树木、电线、灯杆等公共物品。这种现状使人反思现在种植的单一结构以及种养殖产业的不平衡。因此，秸秆焚烧不仅仅与社会对秸秆的需求有关，与技术处理程度有关，还与农业的规模化经营有关。

秸秆焚烧的问题牵涉方方面面，从公共产品的提供到产业结构的影响，多多增加社会对秸秆的需要。秸秆处理技术的自身提高以及如何形成产业组织，使秸秆焚烧污染空气的外部性问题如何内部化，同时农民组织的形成更能使政府明确处罚主体，使政府容易找到处罚对象。

二、从垃圾分类来看秸秆焚烧

秸秆焚烧应该成为农村生态环境建设的一环，秸秆问题应该是农村垃圾分类的一种。也就是讲，从当前雾霾天气的严重来看，大气污染防治不仅仅是一般的行政管理事项，更是一项政治任务，我们在发展经济的同时，有能力防止空气污染，能够对秸秆焚烧进行控制。这就要求政府对秸秆焚烧要有最后的担当。这不仅要求政府把秸秆堵塞在田地里，对农民严厉处罚，更是政府在秸秆处理中，要注重从垃圾的零抛弃理论上实现秸秆的处理，政府需要担当秸秆最后处理的责任。

零抛弃也常被译为零废弃、零废物、零垃圾、零填埋和零浪费等。零废弃是指在生产和生活中产生的各种废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾循环再利用的最大化。零废物概念被作为城市垃圾管理和垃圾减量的终极目标，提出城市垃圾零填埋，这是相对于以往的低级低效浪费的垃圾处理方式而言的。零垃圾是从垃圾全分类角度，充分回收其中的资源物质，以资源化利用为基本理念，实施垃圾源头减量和源头分类的资源零浪费物质零废弃的发展模式。零浪费是从设计角度，尽可能减少工业产品产生的边角料。因此，零废弃、零废物是指没有任何浪费，无垃圾产生，没有任何东西扔掉被填埋。

零抛弃理论从垃圾分类着手，不仅仅对城市而言，对农村垃圾分类、环境建设同样适用。农村不仅仅是对生活垃圾进行分类处理，而秸秆作为一种产业垃圾更需要规划在农村垃圾分类体系当中。农村垃圾分类是农村从自然经济走向产业经济所走的必然之路。传统农村垃圾靠自家的“粪坑子”堆肥，对于秸秆则是烧锅和饲养牲畜。从传统自然经济到如今的市场经济、商品经济，这些物品的流向在分类之后，必须有个最终的处理归宿。

政府虽然通过调整种养殖产业结构、发展龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等产业组织，提升沼气池、秸秆气化等秸秆利用技术，对秸秆还田机购置给予补贴，还有出台政策建立秸秆发电厂，但这些不足以使秸秆充分利用完，政府应该对剩余的秸秆承担起职责，实现秸秆的零抛弃。政府作为最后“兜底”，必须承担起大气污染防止的最终责任，秸秆如同生活垃圾一样需要以垃圾处理的思维运行。农业从具体的秸秆处理堆放中，慢慢形成自律，形成对环境负责的责任。这种习惯的形成是建立在垃圾分类的教育上，政府把垃圾分类纳入学校教育的一环，以实践与理论相结合，使教育落实到生活当中。

秸秆焚烧的逻辑就如同人们在生活中抛弃垃圾，自己消费了工业产品，却把垃圾留给了社会，因此垃圾的承担者就应该是厂商和消费者。同样，社会对秸秆需求不足，秸秆本身就是垃圾，需要政府从垃圾分类的基础上，承担起秸秆处理的最终责任，引导农民把秸秆堆放到地头，政府规划秸秆堆放点，然后政府调配车辆统一处理这些秸秆，堆肥或发热发电。当然，在堆肥或发热发电的过程中，可以以社会企业作为主体去具体经营，政府在其中的作用就是购买社会服务，或者是给予补贴，政府整体上作为一个调停者和监管者。

总之，为了防止秸秆焚烧，需要增加对秸秆的各种处理途径，从市场需求上、从处理技术提升上、从产业结构转变上、从增加组织经营规模上着手。同时政府也摆脱不了对秸秆处理的最终责任，应依靠以上因素，需要从垃圾分类上，把秸秆作为一种产业垃圾处理，通过堆肥或发热发电实现秸秆的最终“零抛弃”。