城市社区建设与基层社会治理创新——以广西南宁为例

吴欢欢 王造兰

（中共南宁市委党校，南宁 530007）

党的十九大报告明确提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。如何加强基层社会治理体制改革，创新基层社会治理方式方法，以及时有效地应对群众面临的问题，化解基层社会矛盾，成为摆在各级地方政府面前的重要问题。加强和创新基层社会治理的重心在社区，社区是居民共同生活居住的家园，是基层社会治理的基本单元，是社会和谐发展的基本平台，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。随着城市社区规模不断扩大，社区居民对公共服务的需求也不断提高，当前南宁市城市社区公共服务供给治理仍不能满足社区居民对公共服务多样化、专业化的实际需求。因此，不断健全和完善城市社区公共服务供给体制机制，有效提供高效、便捷的公共服务产品，对实现社会的稳定与和谐发展具有重要而深远的现实意义。

一、南宁城市社区建设与治理工作主要做法

目前，南宁市城市社区总人口190多万人，共有203个城市街道社区居委会，社区党组织成员1203人，社区居委会成员1363人，专职社区工作者（含社保、计生等专职人员）2011人。各个社区居委会都设立了基层党组织机构，不少社区还设有居民小组、楼栋长等不同层级的组织机构，大部分社区也都设有党员服务站、党员义工队伍、党建网站、爱心超市、党员活动室、职工书屋等便民惠民服务组织。

（一）创新社区基层治理体制机制

一直以来，南宁市各级党委政府高度重视社区的建设发展，多次下文明确社区建设的发展方向和具体措施。《关于加强新形势下城市社区建设的意见》对创新社区治理体制机制提出了要求：一是探索建立“四位一体”的社区治理和服务新体制；二是探索构建社区社会组织“孵化机制”；三是构建社区志愿服务新体系，志愿者人数达到居民人口的10%左右；四是大力推进社区共驻共建，建立社区党组织、社区居民委员会、社区成员单位定期联席会议制度，签订“共驻共建”协议；五是广泛开展社区建设示范创建活动，充分发挥典型带动作用。在兴宁区、青秀区开展了社区服务管理创新试点工作，不断推进城市社区质量体制机制创新，以期形成社区服务管理新格局。如在青秀区制定了《南宁市青秀区社区工作者实绩考核及奖励补贴办法（试行）》、《南宁市青秀区村级干部实绩考核及奖励补贴办法（试行）》等文件，落实了社区工作者的考核标准及绩效方案，逐步形成了较为稳定的社区公共管理机制服务供给模式，有效提高社区工作人员的工作积极性、工作效率和服务水准，取得了不俗的成绩。其辖区内的新竹社区自2000年设立以来，先后荣获全国文明单位、全国创建文明社区示范点等国家级荣誉称号17项。

（二）加快社区服务建设

近年来，南宁市把发展社区服务作为基层治理的突破口开展了系列积极有益的探索，取得了一定的成效。各项社会福利服务逐渐融入到社区公共服务内容当中，如就业、企业社会化、劳动维权、教育、养老、老弱特助、文体服务等。并进行“网络化、网格化”管理，全市划分了137个网格，开展信息采集和用人单位用工动态监控工作。同时，通过发展各类非政府组织和机构参与社区建设和发展，增强社区公共服务活力，打破街道办事处和居委会以行政手段独揽社区公共服务的传统局面，打造社区建设主体多元化，逐步提升社区公共服务质量和水平，进一步满足社区居民日益增长的社会需求。

尽管如此，目前南宁市社区服务还是以政府为主导，服务的重点对象在于困难群体、孤弱人群，服务内容相对单一且分散，服务功能不够完善、受益面较窄，服务外包的内容和方式方法过于简单，参与社区公共服务活动的企事业单位、社会组织和个人数量十分有限，对社区建设的拉动作用尚未充分体现。

表1 部分社区居民对社区公共服务供给现状的认可程度

（三）加强社区资金保障力度

南宁市不断加大社区各项经费的保障力度。根据《关于加强新形势下城市社区建设的意见》精神，“从2012年起，各城区（开发区）按照不低于3万元/年的标准拨付社区工作经费，……保证社区党员活动必要的经费，由各城区（开发区）按照每名社区党员不低于50元/年的标准拨付”。此外，从2012年起，市级财政按每个社区10万元/年的标准、各城区（开发区）按1：1的比例配套投入建立了社区惠民项目专项资金，主要用于解决居民群众最关心、最直接、最现实的各类民生问题。就业专干工资待遇参照社工由各县区财政支付，劳动保障监察协查员工资待遇由市财政支付。但是，除去政府的专项投入外，街道、居委会、社会组织在自筹资金方面仍很乏力，渠道不畅、办法不多，缺乏自筹资金的机制、途径与活力。

（四）增强居民社区参与性

南宁社区建设在近年来得到了快速发展，社区基层组织的凝聚力不断增强，特别是实施社区惠民资金项目以来，社区居民通过居民（代表）会议讨论决定资金安排使用，大大调动了居民参与社区建设的积极性。但我们也发现其中存在的一些问题：一是居民参与呈现不平衡现象。参与人数占比偏低，热情普遍不高，妇女与中青年参与少，活动流于形式、内容浅显。二是重文娱活动轻思政教育，参与深度不足，内容单一，形式呆板，层次较低，缺乏思政教育内容。三是缺乏民意表达的渠道及机制，互动不够，在一定程度上降低了社区居民的积极性。

（五）推进社区工作队伍建设

一般来说，提供社区公共服务成员的数量及质量直接关系着社区公共服务的水平和质量。当前南宁市单个社区工作人员数量约为5－8名，以下岗失业人员、部分“4050”人员、中老年妇女或大学毕业未正式就业人员为主，文化层次不高，学历多为大中专，甚至仅为初、高中毕业的也不少。没有经过正规系统的专业化培训，大多数工作人员年纪都在45岁以上，加上没有完善的薪酬保障制度和管理体系，造成了社区服务工作队伍人员不稳定，流动性大，社会地位较低。

（六）加强社区组织发展建设

自2005年以来，在街道办、居委会的积极倡导下，南宁市各个社区相继成立了“爱心超市”、“爱心储蓄所”及“爱心小分队”等非营利组织，展现了我市社区公共服务供给机制“多元化”的新思路，即由街道办事处和党工委为主的政府组织作为单一的供给主体，转向政府组织和以公益组织为主的非营利组织共同合作供给的方式。这些社会组织在一定程度上弥补了政府供给社区公共服务的不足，提升了社区居民的满意度。但是，这些组织具有“官办民助”的意味，起步晚、起点低，缺乏广泛性和社会共识。

二、南宁城市社区建设存在问题及成因分析

南宁市社区建设与管理取得了新成绩，呈现出不少特色和亮点，创造了许多新做法、新经验，同时也面临着严峻的挑战和亟待破解的难题，如公共服务供给不平衡、供求结构矛盾突显、社会筹集资金机制运转不畅、居民参与程度不够、缺乏专业的人才队伍、社区自治组织发展滞后等。这些问题的成因来自诸多方面，其中主要有以下几点：

（一）社区公共管理与服务“行政化”色彩浓

在现实社区建设和管理中，社区实际承担了大量行政性工作，“行政化”已成为社区管理与服务的一大特色。目前南宁市基层社区行政事务总类繁多，覆盖面广，同时还担负各级党委、政府每年交办的各项政治任务等，有的社区居委会每年接受的任务多达200余项。毫无疑问，社区居委会实际上成了办事处的一条“腿”，并成为各个党政部门在基层的末端单位。可以说，“衙门化”、“行政化”成为当前城市社区管理和服务存在的主要弊端。

（二）基层社区公共管理与服务基础薄弱

幼儿园、养老院和社区医疗卫生机构等公共服务设施数量偏少，设备简陋，建设资金不足。除了社区办公场所规划建设有政策规定外，其他社区服务项目配套较少，社区公共服务内容单一，大多仅是向弱势群体提供力所能及的社会求助和社会性服务，难以满足居民日益增长的物质文化需求。

长期以来，由于严重依赖政府的财政支持，社区公共服务设施建设滞后，专项投入资金不足，难以实现社区建设的统一规划发展。一是老街道社区历史遗留问题多，社区自筹资金能力有限，社区环境复杂多变，自我输血、投资建设无从谈起；二是新社区建设驱动力不足，相关建设者对社区服务热心不足，社区非营利性组织发展严重滞后，提供公共服务能力有限；三是部分社区服务队伍建设水平低，专业化水平不高，信息化建设尚未起步，仅能满足社区日常性服务；四是当前的社区服务水平低，范围窄，以无偿的、短期的、面向弱势群体的社会救助和福利性服务为主，低偿或有偿的、面向大众的服务几乎为零；五是社区就业引导服务作用有限，既没有创业就业专项工作经费支持，也没有专业人员进行指导，社区创业就业服务网络不完善。

（三）基层社区管理体制机制未理顺

由于社区管理体制机制不完善，导致权责利不协调统一，无法实现社区管理的有效组织，执法力量较少，保障能力不强，社区医疗设施、水平参差不齐，相关部门和单位参与共建热情不高，社会参与机制亟待完善。近年来，南宁市在社区层面投入了大量的财力物力完善老年服务的配套设施，有老年人活动中心、娱乐健身活动室、图书室等场所供老年人活动等，但是通过实际走访，我们发现，由于宣传不到位及没能从社区居民实际需求考虑，这些“形象工程”的利用率及实际需求率并不高。在对社区居民调查中了解到，当问及“社区在开展社区服务前是否征询过您的意见”时，选择“经常”的居民仅占16%，选择“偶尔”的居民占24%，剩下60%的居民都表示“从来没有”。由此可以看出，社区在开展社区公共服务的时候并不是依照大部分居民的实际需求开展的，社区居民缺乏表达意愿的机制及渠道。由于互动机制不健全、社区居民缺乏表达参与渠道，从而导致社区公共服务供需有偏差。

造成目前这种状况的原因，一是社区管理工作体制机制缺乏相关政策法规的支撑，目前针对社区管理与服务的政策法规制定相对滞后，没有明确社区管理工作直接参与者的职责、权利和义务，无法形成工作合力；二是上级行政部门对社区自主管理的过度干预，各个政府机构事务不断下移，社区居委会事实上成为政府机构的“最末端”，行使政府部分职能，导致社区自治管理能力低下；三是社区管理成为一些上级行政部门的“鸡肋”，在人力不足、无固定经费来源的情况下，对社区环境综合治理等工作只能兼顾，这与新形势、新任务和居民群众对社区管理需要很不相符。

三、南宁城市社区建设与治理的措施建议

（一）加快顶层设计，健全组织机构，提供政策支持和制度保障

1.完善政策法规，保障社区工作有序开展。一是深入贯彻落实《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》等中央及自治区有关基层组织建设的政策法规，并制定具体实施细则；二是进一步完善并严格遵循《南宁市普通住宅小区物业管理服务等级标准》、《南宁关于进一步加强南宁市住宅小区物业服务收费管理的通知》、《中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅关于批转〈市委组织部、市民政局、市财政局关于提高南宁市村（社区）干部补贴标准和村（社区）组织办公经费的通知〉的通知》等关于物业管理组织、业主委员会、社区居委会的有关规定；三是加快制定《南宁市社区服务设施管理若干规定》，规范社区公共服务设施、便民设施和社区商业设施的使用及管理。制定《南宁市社区居民大会（代表会议）的议事制度》，逐步完善有关社区服务、社会救济、特殊群体权益保护等政策规定。

2.健全领导机构，增强管理和指导执行力。一是调整充实南宁市社区建设工作领导小组，将相关政府职能部门、群众组织及各县、区党委、政府作为成员单位，围绕社会事务中心建设、社区工作者管理、社会组织健全、社区基础设施配套、社区经费投入等工作，定期研究，分工解决落实，实现社区治理和公共服务的全覆盖；二是民政部门要根据工作需要，配齐配强社区管理工作人员，公安部门派出所要深入开展基层安全创建活动，通过“一村（居）一警建设”，建立联防队、巡逻队等，动员社区的居民共同创建安全社区；三是各县、区根据工作需要，设立社区管理工作办公室。

3.强化组织建设，推行“三位一体”组织构架。一是加强社区各个领域的基层党组织、工青妇等群团组织建设。探索在楼栋建立党支部、楼道建立党小组的组织方式，积极吸收驻社区内业主委员会、物业公司、辖区单位、社会组织和退休党员干部中有议事能力、热心公益的党员成立党支部和党小组，并纳入社区党支部或党总支管理范围，实现党的工作和党的组织全覆盖；二是将党支部和党小组覆盖到社区各类工作中，参与社区决策和管理服务等工作，进一步增强党组织引领社区民主实现自治的作用；三是在社区党支部和社区服务中心实行“两块牌子一套人马”，统筹辖区内党务、政务工作，不承担经济工作职责；设立社区居民议事会，负责收集群众对社区建设的意见、建议，并引导群众自觉参与社区民主决策、民主管理、民主监督等事务。

4.明确工作职责，完善考评激励长效管理机制。进一步规范社区所承接的政府职能任务，建立科学有效的社区公共管理与服务考评机制，明确各级党委、政府相关职能部门权限。一是将社区卫生指标、社区文化指标、设施空间使用率等考核指标作为考核的重点评判标准；二是考评主体多元化。除了要有政府、公益组织等社区资金的提供者对社区服务进行考评，还要有第三方评价机构、社区居民及非营利组织等的参与，实现社区公共服务供给情况评判的公正、公平；三是公开考核结果，接受社会各类组织及媒体的监督，保证考核体系真实可行。

（二）转变政府职能，创新体制机制，推进社会协同合作

1.加快政府职能转变，发挥社会组织参与社区建设能动作用。健全政府购买服务机制，大力培育与发展在社区居委会指导协调下的社会组织，建构多元化组织结构，逐步将部分公共领域的服务和管理职能转由社会组织承担：一是遵循自发、自愿原则。政府要加强引导和鼓励，使非政府组织产生于公众的自发需要，并让居民以自愿的方式加入，以增强民众参与意识；二是坚持多样化。发展多样化的社区组织，如志愿者协会、家政服务协会、文体娱乐协会等特定自治组织，使之能充分满足社区居民多方面的利益诉求；三是注重专业化。增强自治组织队伍专业化水平，既要具备专业的管理知识，又要有与政府或其他组织谈判协商的能力，以解决纠纷、确保合法权益；四是要体现效率与公平。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场为导向，通过政策扶持，优化各种社会组织在社区服务的发展环境，促进社区服务资源的合理配置，最终达到良治的目标。

2.推行民主决策决议，促进社区服务供给人性化。要积极将协商民主机制引入公共决策中，丰富群众参与公共政策制定的办法和载体：一是在公共项目决策中主动关心市民需求。通过健立专家咨询会、群众议事会、听证会、评议会等载体，借助网站、论坛、微博、社区专刊等传媒手段，搭建党委、政府与居民群众互动协商的平台，广泛、多渠道地征求市民、社区居民意见，进而提高党委、政府决策的民主化和科学化水平；二是在城市社区公共服务供给中，要以社区居民的公共需求为动力源，实现社区管理与服务供需平衡。如社区居民可以通过投票的方式来表达对某项公共服务的需求偏好，让社区公共服务供给者根据居民实际诉求来进行集体决策；或是用“脚”投票，即投票者通过进入或退出抉择来表达其偏好。

（三）全面推进社会事业，整合资源力量，实现“共建共治共享”

1.完善公共服务体系，保障和改善民生。一是把创业就业作为民生之本，深化实施积极的创业就业扶持政策，优先发展社区职业教育培训，为社区居民就业提供更多技能培训机会，以创业带动就业，努力实现充分就业；二是健全基层医疗卫生服务体系，完善基层医疗卫生机构运行新机制；三是创新养老模式，为社区养老提供多样化的服务方式，极大满足多样化养老服务需求；四是积极推进各类保障性住房建设，努力实现居有其所；五是要加快推进城乡社会保障并轨，健全低保、失业保险、住房保障等社会保障体系，为弱势群体提供民生保障。

2.构建共建共治共享体系，促进基层民主自治。一是创新社区管理体制。深化政府指导、居委会主导、自治组织主体化的社区管理体制发展方向，大力支持社会力量参与建设，不断推进基层社区辖区内各单位和社会组织的自主管理 ；二是加强政策法规支撑。修订和出台相关的社区治理法律法规，通过法治建设强化社会治理，有效化解社会矛盾；三是强化综合治理，以调解协调为手段，规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题；四是要坚持源头治理，以网格化管理、社会化服务为方向，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

3.整合部门资源，形成社区齐抓共管新格局。要全力推进齐抓共管新模式，有效利用好部门专干和专项经费：一是专项经费要统一管理，统筹分派，规范使用。对于程序复杂、工作量大、人力物力需求大的专项工作，投入资金就要多一些；对于简单易行、工作量较小的专项工作，投入资金就要少一些，以平衡社区收支，缓解经费紧张问题；二是一岗多责，数权合一，即数个政府职能部门赋予每名社区专干的同时承担住房保障、低保、计生、卫生、普查、综治等多项职权，使社区专干在行使职权的过程中做到有一查一，有二抓二，进而提高工作效率，降低劳动成本，减少社区专干数量需求。

（四）搭建服务平台，健全联动机制，实现网络化信息化服务

1.搭建两大基地，壮大基层服务队伍。一是建立便民服务基地。以15分钟便民服务为半径，囊括与居民生活密切相关的服务项目，如美容美发、家电维修、钥匙锁具修配、废旧回收等，为居民提供方便快捷、价格公道、质量有保障的服务项目；二是建立社会组织及志愿者队伍培育基地。通过建立义工服务站，开展各类社区公益服务活动，助推辖区社会组织、志愿者队伍发展。

2.健全六个中心，搭建社区公共服务平台。建立健全六个社区公共服务中心，打造基层公共服务一线阵地：一是公共事务中心（社会保障平台）。中心承担部分政府公共服务业务，同时提供多项便民服务项目；二是文化服务中心。中心承担辖区基层公共文体娱乐活动组织实施等各类公益性服务；三是党员服务中心。代理接转组织关系等党务服务，组织党员开展政治教育；四是生活服务中心。鼓励和支持社会力量参与社区服务项目建设，引入专业化服务机构，为辖区居民提供规范、便利的生活服务；五是养老托老服务中心。为辖区内符合条件的老人提供养老托老专业服务；六是卫生服务中心。以辖区内的家庭和居民为服务对象，提供基本公共卫生服务和一般常见病、多发病诊疗、康复医疗等基本医疗服务。

3.强化联动机制，促进政府服务功能向社区延伸。制定5年规划，依托“智慧南宁”建设，从资金支持、设备购买和调试、人员配备和培训等方面，开发、建设社区服务站办公信息管理系统。各街道办事处要逐步建立联动中心，整合公安、城管、工商、食品安全等社会管理部门和水电气等社会公共服务单位，通过摄像监控和群众监督等方式，进行社区数字化管理，满足社区居民不断增长的现代化服务需求。

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