资兴市资源枯竭型城市转型的启示与思考

袁寒梅

摘 要：资兴市是国家第二批资源枯竭城市。近年来，资兴市委、市政府紧紧围绕“产业主导、全面发展”总战略和“强产业、统城乡、建小康”总思路，突出转型升级主题，加快经济结构战略性调整，探索了一条可持续的转型发展之路。

关键词：资兴市；资源枯竭；城市转型

一、资兴市资源枯竭型城市转型取得的成效

（一）有效解决历史遗留问题

1.缓解财政支出压力，为经济转型注入活力

一是支持基础设施建设。从资源枯竭城市转移支付资金中安排公共基础设施建设资金55090万元，建设了资兴大道、东江大道、郴永大道（资兴段）、唐鲤大道、东环路、矿区供水管网改造、矿区道路提质改造等一大批基础设施项目，总投资达33.84亿元，为提升城区矿区道路档次，提高城市品位，改善外部投资环境，促进旅游发展，带动资兴经济转型起到了重要作用。

二是支持采煤沉陷区治理。2006-2010年，投资4.5亿元治理采煤沉陷区，其中：国家和县级以上各级政府直接投资2.8亿元（其中从资源枯竭城市转移支付资金中拨付3569万元），比国家计划增加投资1.4亿元；撬动受益单位和个人投资1.7亿元。重点解决沉陷区内5000多户18000人的安居问题以及区内居民就学、就医、用电问题和交通运输问题。2016年，资兴市编制了《湖南省资兴市北乡片采煤沉陷区综合治理工程实施方案》，拟投资66亿元实施27个项目，对现有沉陷区83.94平方公里范围内的历史遗留和新产生的塌陷区进行综合整治。

三是支持保障性安居工程建设。2010-2016年，资兴市累计投入住房保障资金30多亿元（其中从资源枯竭城市转移支付资金中累计拨付2.21億元，占总资金量7.4%），建设棚户区27310套、面积152.2万平方米，目前已安置完成22178套，近6万人告别了“蜗居”，住上了功能齐全、设施完善、环境优美、交通便利的保障房。2016年，资兴市城镇人均住房建筑面积41.76平方米，高于全国水平。

2.化解国企改革历史遗留问题，让群众安居乐业

因煤炭资源枯竭，原资兴矿务局所属宝源、宇字、唐洞煤矿及相关联企业纷纷破产改制，涉及矿区职工及家属6万多人，其中有2万多人因企业破产下岗失业后生活困难。十年来，资兴市委、市政府高度重视，多措并举，加大培训力度和救助力度，改善民生，努力为下岗工人和失业农民解决实际困难。一是加大培训力度。开展“一户一产业工人”培养工程，让下岗工人和失业农民学习新技能实现再就业。截止2016年底，全市已举办产业精准扶贫、电焊、电工、计算机、特色厨师、家政服务、农村电商、竹木根雕、花卉苗木、乡村旅游、林下经济、农民砌筑工等各类培训班1079期，培训人数54197人，实现新增就业2万余人，带动3.2万个家庭增收致富。二是加大社会救助力度。将符合救助条件的低收入群体纳入了社会救助范围，低保、医疗救助、临时救助等社会救助标准逐步提高，救助资金投入逐年增加，积极打造“阳光低保”，社会救助工作荣获省级示范县市。近十年来，资兴市城乡低保累计支出3.246亿元（其中从资源枯竭城市转移支付资金累计安排6900万元）。三是加强对破产改制企业社区管理工作。加强对移交地方的宝源社管中心、宇字社管中心、唐洞社管中心、精细社管中心、煤电焦化社管中心有关社区社会事务的管理，给予经费保障，并完善社区基础设施建设。新设了2个社区：在东江采煤沉陷区居民区设立了迎宾路社管中心，在中央下放煤矿棚户区建立了民生南路社区。每年春节前夕，财政安排40万元专款，用于走访慰问煤矿社区特困户。四是加强养老保险、医疗保险工作。2011年7月1日正式启动新型社会农村养老保险，同步启动城镇居民社会养老保险试点工作，并实现了全面覆盖。城镇居民基本医疗保险由2007年的216277人参保、参保率91.9%，提高到了2016年的235652人参保、参保率99.87%。

3.治理矿区环境和污染源，保护生态环境

2010-2012年，投资3.17亿元，实施54个项目，对全市矿山地质环境进行了恢复治理。重点治理了三都煤矿区、东江湖周边矿区和东部乡镇非煤矿区废石流、滑坡和崩塌等地质灾害隐患，治理面积达1537.87公顷，有效保护了矿区3万余人的生命财产安全，避免了20余亿元直接经济损失，有效增加了耕地面积、林地面积，恢复了矿区地质环境，促进了经济转型升级，经济、社会和生态效益显著。

十年来，资兴市大力治理污染源，关闭取缔小造纸2家、小冶炼5家、小化工厂5家、小焦化厂14家、小水泥厂5家；推进电力、水泥、冶炼等重点行业节能减排，共削减化学需氧量1353.94吨、氨氨205.49吨、二氧化硫5056.96吨、氮氧化物17347.53吨。重点加强东江湖保护，2015年以来，共投入16.4亿元治理与保护东江湖，在整个东江湖流域建成较完善的生活污水、生活垃圾收集处置体系、生态保育体系和环境监测监察体系，东江湖水质长期优于地表水Ⅲ类标准。着力打造数字化环境管理平台，11家重点企业安装了污染源在线监控设备。

（二）内生动力培育加快推进

1.经济发展持续提速。2016年全市实现地区生产总值326.6亿元，年均增长16.7%；财政总收入达到30.05亿元，年均增长18.6%，其中地方财政收入23.87亿元，年均增长23.1%；固定资产投资319.7亿元，年均增长28.6%；社会消费品零售总额80.6亿元，年均增长16.3%。

2.传统产业升级改造。狠抓华润鲤电、丰越环保、金磊水泥等传统企业节能技改，提升企业科技含量。积极淘汰落后产能，累计淘汰水泥产能38.2万吨、焦炭产能39.8万吨。主动化解过剩产能，削减钢铁产能30万吨。大力改造提升煤炭产业，全市规模以上煤矿企业由2007年的28家整合为2016年的8家，其中地方小煤矿整合成4家。积极开发煤化工新产品，延伸煤炭产业链，提高原煤附加值。积极重组“并转”，先后对东江冶炼厂、三都水泥厂等企业实现重组“并转”。大力发展循环经济，以华润鲤电、煤矸石电厂粉煤灰为基础材料发展了泰兴新型环保建材等一批新型墙体材料生产企业，培育了青岛啤酒等一批发展循环经济示范企业，被评为国家可持续发展先进示范区。

3.替代产业快速培育。大力培育现代服务业。做靓文化旅游产业，以創建“国家全域旅游示范区”为抓手，大力实施“旅游百亿投资计划”，东江湖成功创建国家5A级旅游景区，流华湾景区成功创建国家3A级旅游景区，接待国内外游客和旅游总收入年均分别增长20%以上，被列入湖南省文化旅游产业重点县。电子商务、商贸物流、现代金融等服务业大力发展，引进阿里巴巴、京东等知名电商企业入驻发展。大力发展新型工业。先后发展了大数据、新能源、新材料、电子信息、先进制造等新兴产业链，成功引进东江湖大数据中心、旗滨光伏光电玻璃等一批战略性新兴产业项目。精心打造“绿色数据谷”，东江湖大数据中心成为全国最节能的数据中心，东江湖大数据产业园获批“湖南省大数据产业园”。

4.园区建设日趋完善。以创建国家级经济开发区为目标，打造了“一区四园”的发展格局，园区面积拓展到20平方公里。完善了资五产业园“两纵三横”路网建设，实施了园区城市综合体、园区污水处理厂、供电供水等重点工程，园区承载能力全面提升。2016年园区实现技工贸收入748.6亿元，园区规模工业总产值470.6亿元，规模工业增加值160.4亿元，完成固定资产投资151.4亿元，工业企业实缴税金12.1亿元，园区经济总量及主要经济指标增速继续保持在湖南省、郴州前列，园区综合实力与核心竞争力得到进一步增强。

（三）全面建成小康社会进展顺利

2016年资兴市全面建成小康社会总体实现程度达93.9%，比2014年提高4.1个百分点，经济强县考评结果排全省第4位。

1.综合实力持续提升。2016年，全市实现地区生产总值326.6亿元，是2007年的4倍，年均增长16.7%。人均地区生产总值94267元，比2007年增加71695元，年均增长17.2%。财政总收入30.05亿元，是2007年的4.64倍，年均增长18.6%，其中地方财政收入23.87亿元，是2007年的5.79倍，年均增长21.6%。金融机构本外币存款余额195.3亿元，是2007年末的3.52倍，年均增长15.0%；金融机构贷款余额78.8亿元，是2007年末的3.20倍，年均增长13.8%。固定资产投资319.7亿元，是2007年的9.63倍，年均增长28.6%。社会消费品零售总额80.6亿元，是2007年的3.89倍，年均增长16.3%。

2.人民生活不断提高。2016年，城镇居民和农村居民人均可支配收入达到29331元和17104元，年均分别增长10.1%和15.5%；2007年，城镇居民和农村居民人均可支配收入在郴州排名分别为第5位、第4位。城镇人均住房使用面积41.76平方米，人均储蓄存款36362元，居民文教娱乐服务消费支出占消费总支出比重16.9%，农村居民安全饮水比率100%，行政村客运班线通达率100%，提前达到小康水平

3.社会发展更加和谐。社会保障水平持续提升。基本医疗保险和基本养老保险实现了制度全覆盖，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡就业稳定向好。实施积极的就业政策，不断完善创业带动就业服务机制，在全国首创“一户一产业工人”培养工程。2012-2016年全市累计新增城镇就业3.3万人，新增农村劳动力转移就业2.1万人，城镇登记失业率控制在4%以内。教育医疗事业全面发展。全面推行高中教育免学费、免部分学杂费政策。投入2.89亿元，将81所城乡学校建成省合格学校。高中阶段毛入学率98.1%，平均受教育年限9.9年。

4.民主法治进一步健全。2016年，城镇居委会依法自治达标率93.8%，农村村委会依法自治达标率94.5%。交通事故死亡率、火灾事故死亡率、亿元GDP生产安全事故死亡率、群体性食品安全事故数四项指标的实现程度均为100%。

5.生态建设成效显著。全市划定生态公益林面积8.3万公顷，推进“三年城乡绿化攻坚”，2016年森林覆盖率提高到75.8%。资兴城区绿化覆盖率达43.8%，人均公园绿地面积达11.58平方米，成功创建国家森林城市。成为第七批国家级生态示范区，创建3个国家级生态乡镇，成为湖南省首个省级生态乡镇全覆盖的县市。获评“中国森林氧吧”。资兴被纳入国家重点生态功能区，并荣获全球网民推选的“最中国生态城市”。

（四）体制机制不断创新

1.把改革试点建成示范。全力推进国家新型城镇化综合试点改革，探索农业转移人口市民化成本分担机制，实施全市统一的户口登记迁移制度，建立多元化可持续城镇化投融资机制，2015年资兴跻身中国新型城镇化质量百强县市。有序推进国家农村集体资产股份权能改革试点，组建了25家集体资产股份合作社，农村“四权”抵押贷款42例，融资5216万元，实现了“资产变股金、资源变股权、村民变股民”三大转变，赋予农民更多财产权利。

2.以体制改革激发活力。大力推行简政放权，进一步激发了乡镇经济发展的内生动力。全面推进政府机构改革，深化行政审批“两集中两到位”改革，有效提高行政效率。平稳有序完成两轮乡镇区划调整工作，完成了市属国有企业改革、国有林场改革，大力推进商事登记制度改革，增强了市场主体活力。大力推进供给侧改革，关闭地方小煤矿、小钢铁厂去产能，消化存量房产去库存，降低园区项目报建打捆收费、争取企业直供电政策降成本，加快园区基础设施建设补短板。

3.创新体制机制助推长效发展。建立完善了以生态文明为取向的绿色考核评价体系，对乡镇（街道）、部门单位实行差异化绩效考核，对所有乡镇不再考核GDP，对部分乡镇不再考核财税任务，加大生态环境保护考核权重，增强了全市上下增进生态文明、推进可持续发展紧迫感和责任感。完善可持续发展投入机制，探索以财政投入为重点的多元化生态保护融资机制、农民市民化成本分担机制，组建了东江湖环境保护投融资公司。多渠道筹集社会资金，成功引进青岛新天地投资公司、中国环境科技控股投资公司参与实施东江湖生态保护项目。

二、资兴市资源枯竭型城市转型的经验启示

（一）“园区经济”替代“矿區经济”

资兴坚持以争创国家级经济开发区为抓手，不断完善园区发展规划和基础设施，促进工业向园区集中，产业向园区集聚，以“园区经济”替代“矿区经济”。2016年园区实现了技工贸收入748.6亿元，园区规模工业总产值470.6亿元，规模工业增加值160.4亿元，占全市规模工业增加值的77.5%，完成固定资产投资151.4亿元，工业企业实缴税金12.1亿元，园区经济总量及主要经济指标增速保持在全省、郴州前列。

突出特色推进园区错位发展。以特色为导向，明确了工业园区的功能定位和主导产业，资五产业园以循环经济和新材料为主，规划启动了资五硅材料产业园；江北工业园以先进制造、电子信息为主，规划建设了创新创业园和先进制造业集中区；罗围食品工业园以食品加工为主，重点发展地方特色食品；东江加工贸易园依托东江湖冷水资源、旅游资源，推进“优二进三”，向现代服务产业园转型，形成了各有重点、各具特色、优势互补、错位发展的“一区四园”格局。

突出生态推进园区绿色发展。做好水文章，开展区内河系全流域治理，建设园区污水处理厂，实现了污染治理集中化。念好“绿化”经，建设防护林、道路林，提升干道林，完成植树造林43.65万㎡。打造生态景，依托自然地貌特点，建设休闲观赏绿轴，把园区基础设施绿化为城市绿肺。园区绿地面积达到46%，生态竞争力内化成促进经济发展的生产力。

突出选商推进园区集约发展。做好项目筛选和精选工作，实行招商条件准入化，坚持引进项目的投资强度、税收额度、建设速度、环保程度和产业关联度“五度”招商，着力招大商、选优商、引强商，对产业层次低的项目以差别地价形式限制入园。十年里，共引进招商项目86个，其中过亿元项目45个，合同引资230亿元。落户园区的项目都是符合产业政策、成长性能好的项目。

（二）“绿色经济”代替“黑色经济”。

充分利用东江湖得天独厚的自然美景、下层水的低温，发展旅游业、东江湖大数据产业园，东江湖景区成为国家5A级景区，流华湾从矿区变成国家3A级景区，雾漫小东江成为全国摄影基地，东江湖周边农家乐蓬勃发展，三文鱼美食从无到有，从1家发展到遍布街头，成为游客到资兴必尝美食。流华湾、双溪洞生态农业示范园逐步成为资兴全域旅游新兴景点。东江湖大数据产业园利用冷水资源，成为全国最节能环保互联网数据中心。

三、资兴市资源枯竭型城市转型面临的主要问题

（一）产业转型的进展与需求有差距

资兴产业结构长期单一失衡，传统产业竞争力不强。煤炭资源枯竭后，东江湖水环境保护的要求越来越严，先后实施了网箱退水上岸、退果还林、生猪退养等措施，库区群众的种植、养殖等主导产业受到较大影响，部分群众甚至面临断崖式返贫的危险。为改善民生，提高百姓收入，进行产业转型升级迫在眉睫。自列入全国资源枯竭城市以来，资兴市加大了产业结构调整力度，取得了一定成效，但因转型任务重，转型工作进展与群众的现实需要还有一定差距。

（二）原国有煤炭企业改革任务重

煤炭枯竭后，资兴矿务局改制成资兴矿业集团。2008年，改制为资兴实业有限公司、资兴矿区安全生产管理局、宝源矿业有限公司、祥和煤业有限公司等。由于历史欠帐多，这些企业赢利能力不强，所属单位亏损的多，赢利的少，因企业造血功能不足，承担社会职能费用支出大，企业资金紧张，经营困难，转型升级和改革发展任务重，维稳压力大。

（三）财政支出压力大

中省郴州煤矿企业社会职能移交地方政府后，经常性支出和社会保障支出每年增长14%以上，企业养老保险基金缺口达1.6亿元。全面恢复治理采矿区需10.98亿元，而国家下拨治理资金仅3.1亿元，资金缺口达7亿多元。

（四）交通基础设施建设滞后

资兴市境内无高速公路，严重制约经济社会发展。东江湖库区交通基础设施建设滞后，部分地区仍然存在不同程度的行路难、生产难、销售难等问题。

四、进一步促推资兴市资源枯竭型城市转型的建议

（一）突出供给侧结构性改革，推动产业转型升级

一是以提高供给质量为根本，深化“三去一降一补”。加大去产能力度，逐步化解过剩产能任务。积极推进政银企合作，支持企业市场化、法治化债转股，盘活企业存量资产，有效降低企业杠杆率。打好减税、降费、降低要素成本等“组合拳”，提高“放管服”质量。着力在关键技术、创造有效供给、打赢脱贫攻坚战役等方面求突破。二是以“全产业链”思维为导向，加速构建现代产业体系。利用新技术新业态改造提升传统产业，深化园区内关联企业技术合作和产品市场合作。大力发展战略性新兴产业，突出抓好大数据、新材料、电子信息、先进制造等主导产业链开发。打造东江湖鱼、东江湖果、东江湖茶等绿色区域性公共品牌，增加优质农产品供给。大力推进“互联网+农业”，抓实农产品销售，积极打造现代农业生态庄园。三是以全域旅游为核心，提升旅游服务有效供给。把全域旅游作为旅游供给侧改革的主攻方向，全面提高旅游产品和旅游服务的质量，统筹打造国家全域旅游示范区。重点提质东江湖国家5A级旅游景区，科学打造环东江湖休闲度假旅游经济圈，建设国际知名的休闲旅游目的地。

（二）突出产业主导，发展壮大实体经济

一是大力加强园区建设管理。全力争创国家级经济开发区，大力推进园区基础设施配套建设，加快推进东江湖大数据、硅材料、东江湾电商等特色产业园做大做强。二是创新驱动实体经济发展。加强“三湘四水”创业城、创新创业基地、科技企业孵化器等平台建设，培育科技型、创新型企业集群。加深与湖南大学等高校院所合作，着力构建多层次、多渠道、多形式的中小企业融资服务体系和智力支持体系，大力支持企业提高自主创新能力。三是精准实施企业帮扶。综合运用落实金融政策、促进银企融资对接、还贷周转基金、健全融资担保体系、鼓励企业挂牌上市等手段加强金融帮扶，大力帮扶企业降低用工、用电、用地等生产要素成本，持续改善企业经营环境。

（三）突出城乡统筹，提升城镇品质和承载力

一是提升城镇功能品位。坚持城市提质与扩容并重，提高城市规划设计水平，完善城市功能，建设智慧城市。大力发展城市经济，积极推动“旅游城市”向“城市旅游”转变，着力打造最美最靓的中国水城。二是加快建设美丽乡村。抓好“洁净乡村”行动，强化农村环境集中连片综合整治，改善农村人居环境。大力发展休闲农业，推进农村一二三产业融合，增加农民收入。

（四）突出民本民生，提升人民幸福指数

一是打赢脱贫攻坚战，让贫困人口共享发展成果。落实特色产业、劳务输出、易地扶贫搬迁、生态补偿、教育扶贫、健康扶贫、保障兜底等“七大扶贫行动”，激发贫困群众内生动力。二是全面发展民生事业，让人民群众增添获得感。积极争取高速公路“零”的突破，构建内部成网、对外开放的大交通格局。大力推进棚改安居工程，推行棚户区改造货币化安置。加快教育、医疗、卫生事业发展，完善落实创业就业政策措施，大力推进“全民参保计划”，实现应保尽保。扎实推进国家卫生城市建设、全国健康城市试点和全省分级诊疗试点改革，巩固新一轮国家计划生育优质服务先进单位。三是加强生态文明建设，让环境更加宜居宜业。全力创建国家园林城市、国家环保模范城市和全国生态文明示范工程试点城市。严格保护东江湖水生态环境，建立东江湖生态保护法庭。积极对接郴资桂“两型社会”示范带建设，加快推进资源综合利用、节能减排，推广低碳技术，发展循环经济和低碳环保产业。四是创新社会管理，让社会更加平安和谐。巩固“长安杯”成果，全力打造“长安资兴”升级版，构筑立体化、信息化社会治安防控体系，整治治安环境。