海南国际旅游岛建设面临的新挑战

黄琦

摘 要：2009年12月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，标志着海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略，海南发展迎来新的历史机遇。为全面贯彻落实好《若干意见》，海南省委、省政府在全面分析海南国际旅游岛建设发展的内外部条件的基础上，组织编制了《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》），从空间布局、基础建设、产业发展、保障措施、近期行动计划等方面提出了具体工作安排。在中国经济进入新常态、对外开放进入新阶段的宏观背景下，海南国际旅游岛建设也面临着新的挑战。

关键词：新挑战；新机遇；一带一路

一、旅游业发展质量和结构有待优化

2015年9月初国家发改委针对海南省国际旅游岛的评估报告未能按程序通过专家审评。国家发改委评审未过的原因，主要是海南省的旅游经济比重依然偏低，国际游客人数偏少，以及旅游环境和管理与规划有差距。“海南距离国际旅游岛的差距还非常大。”由现在国际旅游岛建设的现实情况反观《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中的对于国际旅游岛的相关战略定位和发展目标，海南未来的国际旅游岛的建设可谓是任重而道远。

（一）旅游业发展质量不高

首先，旅游业基础薄弱，旅游业发展主题不明晰，精品旅游项目屈指可数。根据海南省的计划，在2015年旅游业总收入要达到540亿元，第三产业增加值占地区生产总值比重达到47%以上，第三产业从业人数比重达到45%以上，更重要的是，力争全省人均生产总值、城乡居民收入达到全国中上水平。2013年，海南人均GDP以35491元排在全国第21位，与“全国中上水平”相去甚远，以此来衡量，旅游强省对于海南来说，仍是一条漫长而艰难的道路。①旅游产品规划水平低、开发盲目和无序必然会削弱海南旅游的吸引力，海南旅游业的整体经济效益、可持续发展和投资环境等都会受到不同程度的影响。

其次，旅游企业管理落后、基础配套设施差、竞争力不强，吃、住、行、游、购、娱等各个环节上的服务在企业间不能很好的衔接，全省缺少实力雄厚、竞争力强的大型旅游企业或旅游企业集团。同时，旅游业经营管理人才缺乏，从业人员队伍总体素质不高，能够使用外语的人员很少。这极大地制约着海南旅游业的服务质量的提升，海南旅游服务服务质量与国际一流水平相比之下还有较大差距。三亚的交通和基础设施配套在近几年有所改善，但仍受到诟病；至于以“会说英语”的工作人员为代表的高素质服务人才，则一直处于紧缺状态。

（二）旅游业结构不合理

目前，海南旅游业仍以团队观光游为主，而且是备受诟病的“低价团”——即零负团费。而少数高消费人群，则主要集中在酒店、温泉、高尔夫这“三驾马车”的项目上。两极分化的旅游市场，使得海南旅游业转型多年来流于表面化。多年以来，海南旅游“一个線路卖十几年”的情形没有改变，大多数的导游都在全年带领游客一遍又一遍地重复东海岸“四天五夜”的单一观光路线，其中包含大量不可避免的购物和自费景点行程。因此经过多年发展，海南旅游路线仍比较单一，许多旅游投资者开发的新项目由于挤不进这条单一的旅游路线，得不到投资回报，影响了其投资积极性；部分旅游路线由于知名品牌较少、带动性不强，路线设计编排不够合理。路线单一和旅游景点建设滞后（特别是大型代表性景区的匮乏），是旅游者海南旅游逗留时间短的主要原因。

其次，海南旅游业文化底蕴单薄，旅游产品文化内涵的深度与广度都处于心有余而力不足的状态，缺少具有文化底蕴的旅游景点，而且在旅游业开发中，也没有将海南特有的海洋文化、热带原始森林文化、黎苗少数民族文化进行充分挖掘，做出品牌、做出影响力。

（三）旅游业发展不均衡

海南本身具有大陆其他省份不具备的独特旅游资源和环境，但自从海南开始建设国际旅游岛之后，政府和社会对旅游业近乎“大跃进”式的开发，使得对全省的旅游资源缺乏统筹意识，岛西旅游开发几乎空白。在海南省自身并未能全面发展起来的情况下，又呈现出东西部之间的巨大差异，岛西旅游业发展明显落后，旅游总量小、档次低、特色不鲜明。海口、三亚及东部沿海是海南旅游的主战场，西部和中部地区旅游开发滞缓、大部分旅游企业规模偏小、负债压力大、流动资金匮乏、市场竞争能力差、抗风险能力弱，对当地经济贡献小。

二、产业结构、环境和布局不够合理

改革开放以来，特别是建省二十多年来，海南经济建设发展迅速，经济总量快速增长，生产力水平显著提高。经国家统计局计算确定，2016年全省地区生产总值4044.51亿元，比上年增长7.5%。其中，第一产业增加值完成970.93亿元，增长4.1%；第二产业增加值完成901.68亿元，增长5.1%；第三产业增加值完成2171.90亿元，增长10.1%。②但是随着海南经济的发展，各产业存在的问题也越来越突出。具体表现为产业结构、产业环境、产业布局方面的问题。

（一）产业结构问题

首先，经济结构层次低。海南第一产业比重过大，第二产业基础薄弱，第三产业不够强大，这都是海南发展的不利因素；其次，产业集群效应不明显。海南产业集群效应不明显、规模较小，对海南省经济的发展带动不大；最后，产业结构的高度化受限于技术瓶颈。海南产业发展仍处在较低水平，以技术、知识、信息、高素质人才等为动力，以现代国际旅游休闲产业体系为龙头，以健康医疗、教育培训、会展服务为支撑，以现代物流、文化创意、IT服务外包为新增长点的现代服务业发展新格局尚未形成。③

（二）产业环境问题

首先，基础设施建设不到位。由于海南的建设需要更高起点的规划和资金，目前的基础设施仍需完善；其次，产业链不够完善，循环经济发展不足。虽然海南是全国最大的经济特区，但发展起步晚、起点低，产业之间没有形成优势互补的产业链；再次，在可持续发展方面面临较大的环境压力。由于海南建省晚，工业化仍然处在初级阶段；最后，企业的自主创新能力不足。海南省的企业在技术开发投入资金的数量没有达到国内均衡水平，不能够集中力量取得一些关键技术的突破，导致研发重点不明确，企业核心业务不确定。

（三）产业布局问题

从产业的布局和发展来看，海南的产业缺乏统一的规划，产业功能的“同构化”与产业生产的“低度化严重，配套设施建设相对滞后，产业联动作用弱，缺少优势竞争力。目前的产业布局仍存在一些问题，表现在区域产业结构差异较大，经济发展不平衡；中部地区和少数民族地区经济发展滞后，发展速度缓慢；主导产业规模不够大，竞争优势不够强。

三、国家赋予的政策优势发挥不充分

作为中国最大的经济特区，海南拥有特区立法权，可以根据自身发展情况，在对外的经济活动中采取更为灵活开放的政策。另外，海南作为拥有对西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其附件海域管辖权的海洋大省，享有国家对海洋开发建设的配套政策倾斜。然而，由于历史和现实的诸多原因，海南发展的战略定位与方向目标却长期摇摆不定，缺乏一以贯之的基本方针和政策体系，以及相对应的产业经济与社会发展举措。以至于到现在，依然缺乏作为中国最大经济特区应有的底气和实力。简而言之，相关原因分析如下：

首先，海南虽然作为全国最大的经济特区，但是同时优势经济总量不及全国1%的经济小省，与其他4个城市型的经济特区有所不同的是，海南拥有广大的农村，要在这样一个经济基础薄弱落后的地区实现经济快速持续增长本身就是一道不小的难题。其次，1993年以来，国家大力度的宏观调控措施使得财政资源紧缩。在对特区基本政策保持不变的前提下，对一些具体政策例如关税政策，采取收缩态度，使海南对投资者的吸引力大幅度下降，已注入海南的资金被纷纷抽回，像以往那样吸纳大批内地资金变得十分困难；同时国家出台对房地产开发的限制政策，使得以房地产开发为龙头的海南经济更是雪上加霜。再次，国家开发浦东以及对浦东新区的特殊倾斜政策，又使得浦东成为“特区热”降温之后的新的投资热点，吸引了包括海南资金在内的大批资金。④海南国际旅游岛建设中旅游业发展总体水平仍不高，一方面，部分现有的优惠政策尚未用足用好。海南大学教授、海南产业经济研究院院长李仁君表示，目前离岸金融业务试点、启运港退税等政策还没有破题，而国家赋予博鳌乐城国际医疗旅游先行区的9条优惠政策也没有落地，项目进展缓慢。另一方面，已落地政策的效果与当初预计的有所差距。中国（海南）改革发展研究院海南研究所所长夏锋表示，含金量最高的离岛免税政策，由于“限次、限值、限量、限品種、限出岛方式”，仅有10%的乘机离岛旅客参与免税购物，免税购物人均消费额只有2600多元，政策效应远远没有释放出来。再比如免签证政策，虽然有了26国免签政策，但是没有相应的国际航线，国际游客进入海南很不方便，政策效应也大打折扣。⑤

注释：

①海南人的海南梦 天堂向左，工业向右？ [DB/OL].南海网， 2010-04-14. http：//www.hinews.cn/news/system/2010/04/14/010817947.shtml.

②2016年海南经济运行情况统计结果[DB/OL].海南省政府网，2017-01-22.http：//www.hainan.gov.cn/hn/yw/jrhn/201701/t20170122_2218852.html.

③来源：王微.陈昭.海南现代服务业开放型发展路径及政策研究[N].中国经济时报，2014-10-14（5）.

④来源：莫振鑫.李学成.金宏蕊.何圣国.海南国际旅游岛建设现状探究[N].学理论，2015年29期.

⑤海南国际旅游岛遭遇“成长烦恼” [DB/OL].新华网， 2015-07-20. http：//news.xinhuanet.com/herald/2015-07/20/c_134428498.htm.