养老政策对财政风险的影响

林月雯

[提要] 随着我国人口老龄化程度的不断加深，劳动力规模及劳动力年龄分布状况都随之发生变化，养老服务、养老设施供给、养老保险等社会保障问题也越来越突出。养老政策如何制定会进一步对公共资源和财政支出产生重大影响，进而带来财政风险。如何做到两者兼顾，全面、立体地对待两者之间产生的风险，建立完善风险防范机制，具有理论和现实双重意义。

关键词：养老政策；财政风险；风险防范机制

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年11月14日

一、引言

目前，我国正处在经济社会的转型期，许多社会问题凸显，人口老龄化的迅速发展和程度的加深，对现行养老金制度体系带来巨大的冲击和挑战，养老基金收支缺口的扩大使得财政负担加重，政府财政极易出现入不敷出，财政收支无法平衡，进而可能引发财政风险。因此，如何通过完善养老政策，协调养老基金的收与支，从而降低财政风险，成为中国社会转型发展的主要问题之一。我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、历史欠账较多、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的。因此，既要解决历史遗留问题，又要平衡经济发展与社会民生关系，就使得养老政策的完善任重而道远。

二、养老政策对财政风险产生的原因分析

（一）人口年龄结构。民政部发布的2016年社会服务发展统计公报显示：到2016年底，我国60岁及以上老年人口23，086万人，占全国总人口的16.7%，其中65岁及以上老年人口15，003万人，占总人口的10.8%。60岁及以上老年人口从2012年的1.94亿人增长到2016年的近2.31亿人，老年人口占总人口的比重也从14.3%增长到16.7%。虽然这几年0～14岁的人口呈逐年上涨态势，但远不及60岁及以上老年人口每年以超过近800万人的速度在增长。2015年我国少儿扶养比为22.6%，老年抚养比为14.3%；在过去10年间我国少儿扶养比逐年下降，老年抚养比却逐年上升。我国人口年龄结构呈现出不均衡的发展趋势，老年人口比重过高，而真正创造价值的青壮年人口比例却增长过慢，人口结构呈现颓势。而我国现阶段的养老政策仍然是靠动用社会保险基金去支付退休职工的退休金以及支付相关的医疗费用。随着这部分老年人的增长，养老保险和医疗保险的支出也会随之增加，并进而增加财政支出。财政收入难以平衡日渐增长的这部分财政支出，收不抵支，使得财政负担不断加大，财政风险发生的概率也就随之变大了。

（二）城市化发展速度。所谓城市化是指人口由农村向城市集聚或农村人口就地城市化的现象。国家统计局公布的2016年数据显示：从城乡结构看，城镇常住人口79，298万人，比上年末新增2，182万人，农村常住人口58，973万人，同比减少1，373万人，城镇人口占总人口的比重（城市化率）为57.35%。我国的城市化率直到1979年之前一直维持在20%左右。但是从1980年到现在，每年以大概1%的速度增加，到2016年已是57%的水平。可见，我国城市化正处在加速发展时期。城市化快速发展最直接的表现就是城镇人口比重的上升同时农村人口比重的下降。而显然我国针对城镇人口和农村人口的养老政策是存在差别的，虽然政府用于城乡养老的财政支出整体呈增长趋势，但并非均衡增长、协同发展。城镇人口的养老福利待遇水平显著地高于农村人口的养老福利待遇水平，而城市化的迅速发展，必然会造成政府用于养老财政支出的扩大，从而加剧收支差距，引发财政风险。

（三）社会体制改革不对称。随着社会的进步发展，我国养老政策和财政政策都经历了不同程度的改革，然而改革不是一蹴而就的，都不同程度的存在着设计不够合理、监管不够成熟、后续执行困难等问题。原来我国养老政策原则性的提法多、实质性的措施少，与财政政策匹配度不高，缺乏有效的财力保障；现在我国的养老政策逐步转变，注重具体措施、运营环节，这就更需要财政支出给予全方位的支持。但我国的养老政策和财政政策还不能形成有效的联动机制，并且制度设计上都存在缺陷，这就使得财政风险悄然发生并不断增加。在我国进一步加快推进社会保障制度的全覆盖，以期建立更加公平、更加可持续的社会的同时，会由此带来巨大的养老和医疗支付，也势必引起财政支付风险的加大。

（四）“新农合”的推行。新型农村合作医疗采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。一经推出，即在农村引起强烈反响，无论是参保人数还是覆盖率都呈现成倍增加态势。然而在农村居民参保热情高涨的同时，政府的财政支出压力也在显著提升。政府对“新农合”人均财政补贴的增幅一直高于人均缴费的增幅，从而使得人均筹资总额中财政补贴的比重越来越大，从而造成财政风险。

三、增强财政抗风险能力对策建议

（一）适度延长退休年龄，同时继续推进“二胎”政策。随着人们生活质量及水平的提高，人均寿命也大大延长。我国人均预期寿命在16年间（1981年到2016年）从67.9岁提高到76.5岁。而退休年龄仍然是男性60岁，女性50岁，女干部55岁，显然已不太合理。对于大多数人来说，50岁、60岁时身体还很健壮，行动依旧灵活，过早的退休颐养天年实属浪费。因此，政府适度延长退休年龄，即有利于减轻政府支付退休金的压力，缓解财政收支缺口；又有利于增加养老基金的缴费人数，为社会创造更多的价值。然而仅仅延长退休年龄并不能解决根本问题，老龄化问题会依旧严重。目前，我国人口结构呈现“倒金字塔”型，只有使底部基数增大，才能缓解老龄化的趋势。因此，应继续推进“二胎”政策，提高人口出生率，彻底改变老龄化趋势带来的消极影响。

（二）合理控制城市化进程。我国城市化发展进程过快，西方国家用了50年的时间使城市化率达到了60%，而我国仅用了30多年的时间就基本完成了这个水平。城市化的发展水平应与经济发展水平相适应才能相互促进，否则就会相互阻碍。经济发展水平若不能匹配城市化发展水平，过度的城市化，必然会带来一些社会问题，比如大量的农村人口涌入城市，而城市不能提供配套的住房、教育、养老、医疗等公共服务，严重的就会造成失业、贫困甚至犯罪的产生。因此，应合理地控制城市化的发展进程，不可盲目发展。经济发展水平提高，需要大量的劳动力，此时大力发展城市化，鼓励农村劳动力进城务工；而经济发展水平无法满足城市化发展时，则应放缓城市化进程，给农村劳动力提供更多在家就业的机会。

（三）推进养老政策城乡协调发展。我国城乡经济发展差距较大，养老政策也存在区别。城镇经济发展水平高，财税积累也多，在养老服务、养老设施、养老机构等方面相对完善；农村经济发展水平较低，财政支出用于养老方面的资金也少，养老体系相对落后，更多的则是“养儿防老”。随着城市化的发展，大量农村人口涌入城市，并在城市落地生根，在一定程度上挤占了城市的养老资源，造成财政收支不平衡，同时农村只剩下缺乏劳动能力的老年人，使得农村养老体系更加不堪一击。因此，我国构建与经济发展水平相适应的养老政策，平衡经济发展的成果与社会公平之间的关系，统筹城乡养老协调发展就显得尤为必要。

（四）健全社会保障制度。尽快建立与完善医保信息平台，加快实现统一医保报销比例，制定针对跨省异地医保结算办法。由传统的居家养老模式，逐渐转变为居家、社区与机构互相补充的新型养老模式。既能减轻家庭的养老负担，也能使财政支出压力降低，充分发挥财政支出的使用效率。加大政府执行养老政策的财政支出力度，适度地给予提供养老服务的机构和场所以优惠政策。将医疗机构和养老服务相融合，整合闲置的医疗资源纳入养老服务机构中应用，以达到共赢的效果。积极地将现代服务业引入传统养老业，引入第三方协同健全社会保障制度。

四、结论

本文在目前学者们研究养老政策对财政风险影响的基础上，从养老政策的现状着手，根據我国基本国情，详细分析并找出造成养老政策对财政风险影响的成因，最后探寻增强财政抗风险能力的路径和方法，适度延长退休年龄同时继续推进“二胎”政策，合理控制城市化进程，推进养老政策的城乡协调发展，健全适应时代发展的社会保障制度。在我国调整老龄化趋势的过程中，真正做到“老有所养、老有所依”。

主要参考文献：

[1]姚金海.人口老龄化，养老金收支缺口与财政风险的传导与化解——以A市为例的一项实证研究[J].管理评论，2016.

[2]黄春元.人口老龄化对我国财政稳定性影响的定量解析[J].西北人口，2015.

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[4]刘远风.养老保险中的政府责任——基于风险管理的视角[J].社会保障研究，2011.endprint