绿色发展理念下PPP支持河北省开发区建设的创新路径研究

李 妍，杜崇东，马丽斌

石家庄邮电职业技术学院 金融系，河北 石家庄 050021

2016年4月，河北省委省政府出台《关于加快开发区改革发展的意见》，指出采取市场化运作机制破解资金筹措难题和推进绿色循环低碳发展。张家口、沧州、邢台等开发区开启绿色园区PPP建设新模式。将PPP模式引入到开发区基础设施项目建设可以更好地实现物有所值（Value for Money，VFM)，在有效减少双方的谈判成本和时间，降低风险发生概率，充分发挥政府和私人双方自身优势，提高公共设施或服务的效率，促进长期激励相容等方面发挥着显著优势，那么，PPP模式可以加快开发区转型升级中融资机制创新，推动开发区绿色金融体系制度建设，助力供给侧结构性改革的创新实践。同时，在“绿色发展”理念下，如何推进开发区低碳化、循环化、集约化发展也是当前热点问题。

联合国开发计划署发布的《2002年中国人类发展报告：绿色发展，必选之路》首次提出中国绿色发展战略。党的十八届五中全会提出“绿色发展”理念是以绿色环保为主要原则，将生态文明建设融入到经济、政治、文化、社会建设中全方位的新发展理念，强调可持续协调发展。关于绿色发展与开发区建设的关系方面，相关学者已做了一定的研究，但基于“绿色发展”新理念下，针对性地研究河北省PPP模式支持开发区改革与发展的相关课题不多。张玥等（2015）研究了国家级经开区在经济发展、能源优化和污染减排等方面绿色发展成效显著，在绿色、低碳和循环利用发展实践中发挥引领和示范作用[1]。王瑶（2015）提出柳州市重点开发区在人口、经济和资源环境相协调的开发格局,实施绿色发展战略[2]。曾悦等（2017）认为在开发区绿色发展过程中经济利益、资源与生态环境、企业共生水平建立是生态工业园区绿色发展的驱动力[3]。刘楠（2016）研究了绿色发展新理念下的PPP模式促进相关产业的创新应用[4]。吴兵（2013）提出在开发区经济和社会发展中，要注意经济发展、招商引资和环境保护的可持续发展[5]。在河北省推动开发区改革和发展过程中，将绿色发展理念和PPP模式纳入开发区建设是相关政府研究的焦点问题。

一、绿色发展与开发区建设

（一）绿色发展理念与开发区建设

绿色发展理念是指资源节约、环境友好、人与自然和谐的可持续发展。在开发区建设方面要注意绿色发展与科学发展观、绿色发展与可持续发展、绿色发展与生态文明、绿色发展与低碳经济四个方面的核心理念。一是绿色发展与科学发展观。开发区要以人为本，将经济、社会和生态统一，促进资源节约型、环境友好型的绿色科学发展。二是绿色发展与可持续发展。开发区发展要注重长远持续发展模式，任何牺牲后代的需求来满足当代人需要为代价的方式是不可取的，要以保护自然资源环境为基础，激励经济发展为条件，从而达到改善和提高人类生活质量为发展目标。三是绿色发展与生态文明。开发区建设要遵循人与自然、人与社会和谐共生的关系，实现生态文明要通过绿色发展道路。四是绿色发展与低碳经济，2003年英国政府在《我们能源的未来：创建低碳经济》的能源白皮书上首次引出“低碳经济”概念，这是一种以低能耗、低污染和低排放为基础的发展模式，通过创新能源和减排的技术、调整产业结构、减少碳足迹等方式提高能源利用效率，追求绿色GDP的目标。

（二）绿色发展理念的实践意义

首先，在绿色发展理念下推行开发区建设是“政治问题”[6]。如今生态环境放在经济社会发展评价体系中的突出位置，在河北省开发区绿色发展中注重治理大气污染、雾霾等方面问题，把人民的利益放在首位，坚持走绿色发展路线。只有人、自然、社会三者和谐发展才是可持续发展模式，从而促进开发区低碳化、循环化、集约化发展。其次，绿色发展理念是加速在河北省开发区转型升级、绿色崛起中形成新增长极的迫切需要。利用绿色发展战略促进新兴产业发展，在节能产业、资源综合利用产业、新能源产业、新材料等绿色新兴领域，转变经济增长方式，调整产业结构，增强国际市场竞争能力。再次，绿色发展理念与国家未来密切相关，要正确处理经济发展与环境保护关系[7]。河北省环境问题日益凸显，生态资源的破坏严重影响人民群众的身体健康，关系人民福祉，在河北省推进开发区建设中，在开发一些项目时要将生态环境问题放于首要问题。最后，“绿色发展”新理念的提出，有利于推进绿色园区发展中“减量化、再利用、资源化”的循环经济理念，促进垃圾废物交换利用、能源和资源的循环使用，实现开发区的绿色、低碳、循环发展。

二、河北省开发区发展状况及存在的主要问题

2016年全省开发区保持良好发展势头，1～9月份全省经济开发区实现地区生产总值9 542亿元，财政收入1 106亿元；全省高新区生产总值达到1 798.05亿元，财政收入299.8亿元，可见河北省开发区发展有力推动了全省经济。2016年河北省249个开发区（4个海关特殊监管区除外）优化整合为180个，其中包括经济开发区150个、高新区30个，截至2016年8月份主要的开发区名单见表1，在推行过程中的资金问题，采取了市场化运营机制，全省有83个开发区组建了102个投融资平台，鼓励开发区运用PPP模式，其中90多家开发区的“区中园”项目已经实行市场化运营。

表1 河北省主要开发区的名单（截至2016年8月）

河北省开发区本身存在一些问题，如项目价值无法达到预期，无法运营等一些问题，社会资本面临无法回报的风险，政府也面临项目开发失败的风险。主要体现在以下几个方面：

1．各开发区发展水平有一定差距

石家庄高新区、廊坊经济开发区等主营业务收入超过千亿元，这些走在全省前列的开发区脱颖而出，但是有些开发区实力偏弱，在园区或产业规划、项目进度计划等前期工作方面缺乏经验,政府对计划投资区域的研究不够充分,未制定开发区综合规划,导致政府无法推行开发区项目，这些区域开发的项目较少，缺乏一定的竞争力，导致部分开发区创造的地区生产总值和财政收入参差不齐。

2．开发区土地使用效率低

有一些开发区在水资源、通信、交通等基础设施领域的建设不完善，导致一些投资环境不能吸引社会资本，在土地资源日益紧张的情况下出现了一些问题，如工业园区建设过程中土地闲置、土地开发强度偏低、土地使用效率低、生产性用地比例不高等。

3．特色与优势产业不突出

产业是开发区发展的命脉，产业发展的结构和水平决定了开发区发展的水平高低。河北省只有部分开发区形成了特色鲜明并具有显著优势的产业体系，如景县橡塑、安平丝网、安国中药、宁晋盐化工等，但是仍存在很多开发区未找准特色产业发展方向，对社会资本投资者缺乏一定的吸引力，同时，产业链结构不合理，缺乏合作的创新能力。

4．开发区自主创新能力不足

与北京、上海、深圳等大城市相比，河北省拥有的顶尖人才相对缺乏，尤其是实用型的科技人才较少，创新人才和管理型人才数量还是远远不足，这导致了河北省开发区建设中企业的自主创新能力和意愿严重不足，对科技研发的资金和精力等方面不够，阻碍了开发区深度的改革和发展[8]。

5．开发区建设管理不完善，生态问题有待解决。

在开发区改革与发展过程中缺乏绿色产业的培育以及对生态资源的保护和修复。河北省资源短缺、大气污染等问题日益突出，随着空间和人口不断积聚开发区，出现了项目开发无序、污水和垃圾处理能力不足等现象，居住环境较差。另外，开发区建设中缺乏废物交换利用、水的分类利用等方式；缺乏绿色发展基金、发展绿色债券、收益质押贷款等创新性融资工具；缺乏环境保护、能源利用效率、低碳发展等指标引入到考核、监督、奖惩机制体系。

三、PPP模式优势及在国内外开发区典型案例

（一）PPP模式优势

PPP模式是以“利益共享、风险共担、全过程合作”为核心理念的政府和社会资本的一种合作形式，通过以特许经营权方式提供公共基础设施和公共服务的创新模式。PPP模式在开发区改革和发展中应用主要在以下几个方面的存在明显优势：一是拓展融资渠道，减轻地方政府财政负担。针对“经济新常态”和“绿色循环低碳”的背景下，地方政府的财政收入明显下降，融资平台贷款渠道受限的现状，为了有效化解地方政府债务风险、激活经济增长新动力，解决河北省新型城镇化进程中开发区建设中面临的资金问题，在开发区改革与发展中推广PPP 模式具有迫切性。二是PPP模式可以更好发挥政府部门和社会资本各自的优势，提高项目运行效率。政府部门掌握更多的政策信息优势，私人部门则在先进技术、管理经验方面、风险控制等方面具有相对优势。三是PPP模式有利于社会资本的完善和发展。PPP为开发区改革和发展提供稳定的投资渠道，同时社会资本获得较高的经济利益，拉动全省经济发展和投资需求。因此，在开发区建设中寻求以“利益共享、风险共担”为原则的PPP模式新途径，建立符合我省省情的开发区PPP项目运行模式有着重要意义。

（二）国内外开发区典型案例

从国内外开发区形式来看,不同类型的开发区发展模式有所差异，选取了5个国内外典型的开发区建设案例，总结其在产业发展、市场运作、生态经济、循环经济、土地利用效率等方面的成功经验，为河北省高新技术开发区和经济开发区发展提供有益启示。

1．美国硅谷

美国硅谷是世界一流园区的典型代表，因此是世界很多国家和地区的高新开发区效仿的目标。该区典型发展模式是三位一体的创新社会技术，实现了政府、企业、投资公司以及学校等非营利机构和部门之间多层次、多渠道，横向和纵向相结合的一种渗透性网络式的合作形式。同时美国硅谷注重可持续发展，硅谷的中小企业不是依靠自然资源而是以“智力资源”来发展，将高技术工业的制造部门移到南部或西部，保留研究和开发功能，从而避免自然资源过度消耗。

2．慕尼黑高科技工业园区

慕尼黑高科技工业园区是德国典型的高科技创业发展的科技园区，该园区主要集中的领域包括工业技术、纳米技术、生物技术等。由于很多新型领域建设开始都是始于这里，如慕尼黑生态科技园、绿色食品科技园、信息产业科技园等，因此，该园区被认为是国家高科技产业孵化中心。在这些园区开发过程中，政府往往会采取降低房租、减免税收等优惠政策，鼓励民间和社会资本参与投资和开发等环节，实行市场机制运作。

3．丹徒经济开发区

江苏丹徒经济开发区根据经济与生态和谐发展理念，实施 “绿色招商”，淘汰产能落后和污染严重的企业，大力发展循环经济，同时，建立绿色建筑产业园，为居民提供舒适、高效的空间。在生态旅游发展方面，打造休闲度假产业园，充分利用自然资源，提供绿化环境为主兼顾生态休闲景观[9]。

4．临沂经济技术开发区

山东临沂经济技术开发区在2013年9月份，被联合国工业发展组织和环境规划署确定为“绿色工业平台”，标志着我国开发区在区域经济绿色增长和循环发展方面实现了飞跃。开发区坚持生态环保的发展理念，构建了现代化工、新能源材料、再生资源和工程机械等方面的循环经济产业链，形成了共享资源和互换副产品的产业共生群落。另外，开发区在注重循环经济发展的同时，在建设相关项目时将政府、企业和第三方部门有机的结合起来，发挥了政府与私人部门在信息、技术、经验等方面的互补优势[10]。

5．烟台经济技术开发区

烟台经济技术开发区荣获“联合国工业发展组织绿色丝绸之路项目示范工业园区”称号，该开发区始终坚持清洁生产、循环经济和可持续发展的理念，采用网上评审系统集中引进优质高效和低碳环保的项目，污染物排放指标持续低于国家生态工业园区标准。另外，针对土地闲置现象,通过分析相关土地利用指标，对开发区土地规划和土地集约节约利用进行整改[11]。

四、绿色发展理念下PPP模式支持开发区发展的机遇和创新对策

（一）PPP支持开发区发展的机遇

首先，开发区在园区建设中倡导“低碳化、循环化、集约化”发展，强调 “减量化、再利用、资源化”的循环经济理念，这与绿色发展理念相一致，

河北省在推动开发区建设中加快推进厂房集约化、生产洁净化、能源低碳化的模式，鼓励PPP模式配置社会资本到绿色产业发展，这在政策层面为PPP支持开发区发展提供了有力条件。其次，国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》明确提出“建立绿色金融体系”，各类绿色发展基金为开发区建设带动社会资本参与到绿色领域打下了良好基础。最后，在绿色发展理念下PPP模式既可以解决开发区发展中资金短缺的问题，可以用于水环境治理、空气污染治理、能源清洁、资源效率和循环等领域，又可以给予市场更多的激励机制。

（二）PPP模式支持开发区发展创新对策

1．构建绿色金融体系

根据2016年8月国务院七部门联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，强化绿色发展理念，积极推进绿色创新金融工具对开发区项目建设的支持，激励更多社会资金投资于开发区环保、节能、清洁能源等绿色产业。一是引导商业银行建立完善的绿色信贷机制。支持商业银行建立绿色金融事业部，鼓励商业银行开发排放权、排污权和以未来收益权为质押的绿色信贷产品。二是发挥金融市场对绿色融资的支持。鼓励银行和企业发行绿色债券、绿色股票指数、资产证券化方式等投资产品对河北开发区PPP项目进行融资，加大PPP项目绿色发展基金对绿色、低碳、循环经济的支持，尤其是支持开发区的工业园区发展的低消耗、低排放绿色产业。同时，要注重培育第三方绿色投资产品的评估机构和绿色评级能力。

2．用智慧经济模式推动开发区绿色产业转型升级

为避免河北省开发区发展过程中自然资源的过度消耗，河北高新技术开发区可借鉴美国硅谷依靠“智力资源”发展理念，积极推动移动互联网、云计算、大数据等与河北开发区绿色发展结合，打造“互联网+PPP绿色金融”模式。同时，可借鉴烟台开发区的经验，引导社会资金积极投资绿色产业项目网上审批、事项监督、企业咨询、政策法规、服务支持、垃圾废物处理等大数据服务平台搭建、信息处理中心建设、资源共享和整合等多个环节。

3．建设低碳生态的绿色开发区

在借鉴临沂经济技术开发区在能源、材料与信息共享和低碳循环发展的经验，结合开发区建设与城市低碳发展目标，支持PPP模式转向低碳循环产业，统筹空间布局，降低能源消耗，提高资源利用效率，形成开发区发展与低碳生态规划更好地融合，从而解决河北开发区发展中缺乏生态规划的问题。具体来说，河北开发区应加大PPP模式对低碳技术研究和产品的资金投入，注重清洁能源的使用、能源梯级使用、循环利用，将开发区建设成为一个布局合理、可持续发展的低碳绿色开发区。另外，石家庄平山西柏坡经济开发区、张家口围场经济开发区等具有自然资源优势的地区，可以效仿丹徒经济开发区打造以绿化环境为主兼顾生态休闲景观。

4．健全开发区土地利用效率评价机制

针对河北开发区土地使用效率低的问题，PPP模式引入开发区建设过程中，可借鉴烟台经济技术开发区对土地利用效率的整改，建立科学、合理的优化土地利用效率评价体系，促进土地节约集约利用，为河北开发区升级和区位调整审核、管理等政策制定提供重要依据。具体地：一是优化开发区土地利用政策，鼓励PPP模式优先支持发展好、用地集约的开发区项目，提高生产性服务业用地的比重。二是将土地开发强度、人均用地指标、土地投资强度、土地综合效益等方面的指标纳入到开发区土地利用效率评价体系中，进一步推进开发区集约利用土地，提高土地利用效率[12]。

5．创新统筹开发区的协调机制

绿色发展是以“效率、和谐、持续”为目标，PPP模式涉及到参与者较多，那么要注重协调河北开发区的各产业园区开发主体与相邻区域涉及主体之间的关系。河北开发区可借鉴美国硅谷园区建设经验，增强政府与其他主体之间多层次、多渠道的合作方式。同时，努力在园区内部、产业园区与相邻镇区、产业园区与郊区新城方面，形成多层次园区联动格局，同时，在重大PPP项目资金结构、项目进展、经济效益、社会效益等方面，构建资源与信息共享的良性互动机制。

[1] 张玥, 乔琦, 姚扬, 等. 国家级经济技术开发区绿色发展绩效评估[J]. 中国人口•资源与环境, 2015(6): 12-16.

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[12] 张帅, 潘润秋, 张俊. 基于模糊综合评判模型的开发区集约利用研究——以湖北省荆门经济开发区为例[J]. 国土资源科技管理, 2011, 28(1): 55-61.