反思中亚管道若干问题

文 | 余家豪

哈佛肯尼迪学院能源地缘政治项目研究员

在这个冬天的气荒里，中亚天然气管道的“掉链子”让人捏了一把汗。当年俄乌天然气的经济纠纷会在中亚管道重演吗？现在是时候重新审视这条历经近十年跨国管道的意义了。

中国和中亚的能源合作历史悠久，覆盖油气开发和电力设施等多个方面，其中中亚天然气管道是该地区互联互通的支柱之一：对外支持“走出去”和“一带一路”倡议，是数个国家重要计划的骨干部分；对内进口天然气，能缓解中国能源以至可持续发展的需求压力。

2009年，中国和中亚土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦四国合作，建造了长达3666公里的中亚天然气管道。这是中国第一条进口天然气管道，也是土库曼斯坦将天然气输往亚洲新市场的关键计划。

2017年适逢中国加大煤改气力度，以改善空气质量，天然气需求超预期，却碰上中亚天然气供应“掉链子”，中石油天然气销售北方公司唯有压减销售气量，进一步加剧了“气荒”。

此时又适逢冬天，这一幕彷佛在重演2009年俄乌天然气纠纷，令人开始关心从中亚进口天然气的实际经济效益。现在，我们是时候探讨一下天然气长期照付不议合同的利弊、LNG贸易带来的变通方案、周边地区对天然气谈判的影响、以及国际法保障等问题。

回顾中亚天然气管道

中亚天然气管道是中国第一条进口天然气管道，也是土库曼斯坦将天然气输往亚洲新市场的关键计划。到目前，中国与中亚国家已经建成了并行的A、B、C三条管线，以土库曼斯坦为起点，经过乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦，接连中国西气东输管道，并延伸到了香港，三条管道全线输气能力达每年550亿立方米。另外，中国与中亚正在修建D线，取道乌兹别克斯坦，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦，额外提供高达每年300亿立方米的天然气。

中国亦是世界天然气消费大国之一，占全球天然气消费量的5.9%，天然气在中国能源结构里比例占6.3%，跟发达国家还有距离，市场空间非常大，加上天然气又是大气污染治理里替代煤的重要能源，所以中国天然气发展速度很快。同时，中国非常依赖进口天然气，中亚天然气目前占我国进口的比例约为40%，通过中亚天然气管道累计进口天然气1900多亿立方米，凸显中国对中亚能源输出的追求。土库曼斯坦天然气的流入有助于满足中国能源需求，多元化进口渠道，稳定中国的整体消费结构，同时天然气又是一种主要的清洁能源，有助于中国推进煤改气，改善雾霾情况。

从保障国内天然气供应的角度来说，中亚天然气管道无疑发挥了巨大的作用。然而，中亚供气偶尔也会出现掉链子的情况，比如2017年冬天，气源国土库曼斯坦突然减少供应，使中亚天然气管道日供应量比计划低约4000万立方米。

有分析认为2017年淡季时，中国因为国内工业和发电用气需求上涨，10月前已经执行了全年里大部分的中亚天然气合同量，所以后继无气。不过，如果合同里有月度最低供气量条款，供应方就不可以夏季回补冬季短供，不能达成月度供气量，供应方将构成违约。

经济效益方面，在中亚管道投产后，进口中亚天然气一直存在亏损。以2010年为例，中国从中亚进口64亿立方米天然气，亏损超过50亿元，到了2013年，亏损更高达282亿元。在“气荒”前，中亚气在新疆到岸价为每立方米1.29元，比当地非居民用气门站价基每立方米1.05元高，在上海还要加上管线运输成本，也比上海门站价每立方米2.08元高。

考虑到中石油一体化的经营模式，进口中亚天然气成本的问题固然要从国内天然气体制和价格改革的角度去解决，但亦需思考对外进口中亚天然气一些细节，以及其他变通方法。

长期合同照付不议利弊

在国际天然气交易里，买卖双方考虑到开发投资金额巨大，多签署时限为20-30年的长期合约，而且会加上照付不议条款。照付不议条款的意思是，无论供应方是否需要合同约定的天然气，或者市场价格出现变动，付费不得更改，仍得按合同金额和最低合同量付款，供应方也需按合同约定气量供应。

天然气年购买量一般有约10%的浮动空间，价格由定价公式厘订，并与国际油价挂钩，每三年根据国际市场情况进行复议。这种长期合同，对投资者有利有弊。首先，长期天然气合同能确保天然气长远供应，尤其是偏远地区。长期天然气合同亦有助于消费者在一般情况下抑制气价波动。同时，长期天然气合同大多附带基础设施，也能降低建筑费用，有利地方发展 。

不过，长期天然气合同也带有风险。它可能会令买方长期面对天然气供过于求的问题，或者导致买家在未来所支付的气价高于市场水平，被逼调整己身市场制度和销售方案。

天然气长期合同大多包含照付不议条款，这也是争议所在。照付不议条款在大型能源项目中很常见，主要目的是为了平抑投资风险，保证供应方在项目里的收益，也是供应方在有限追索权条件下的融资手段。

在一般天然气交易里，供应方主要关注两个风险：市场需求风险和市场价格风险。照付不议条款把前者转移给买方，供应方只管理市场价格风险，无论市场环境对供应商是否有利，都能每年获得稳定收益。换句话说，即便市场价格跌至低于合同约定价格水平，或者合同约定气量远超于买方需求，买方仍然有责任按合同付款收货。需要指出的是，照付不议条款的最低合同购买气量并不是固定的，可以根据是年情况作出调整。可以调整的情况包括供应方未能供气，或者供应商的天然气不符合质量标准，或者买家因不可抗力接收不了天然气。如出现以上情况，买方不用为该部分气量付款。

商业上，天然气市场价格跌至低于合同水平的话，该长期合同便成为买方的负债，这个症结在能源行业一直挥之不去。照付不议条款本身也有风险，这类合同大多是捆绑式天然气销售服务，一开始针对某个监管体制而制定，经过长期运作，合同结束或者重新谈判合同的话，新运作模式的经济效益可能大减。

就天然气供应合同而言，随着天然气市场供求条件和监管结构产生变化，照付不议条款可能衍生重大责任问题。以美国为例，80年代天然气市场价格大幅下跌，令很多签订州际管道长期合同的能源公司出现巨大负债问题。当时，这些合同基本上变了搁浅资产，蒸发了数百亿美元。照付不议条款的责任压力令买方提出重新谈判合同，继而导致法律纠纷，美国联邦能源管理委员会和法庭处理了数百单诉讼，大多是该条款引起的争议，当时令美国很多业内人士反思长期定价天然气合同的利弊。

天然气合同由长转短

在过去的40年里，天然气行业一直在发生变化。最初几乎所有天然气合同都是5年或更长的长期合同，但从90年代后期开始，尤其在近十年，国际天然气交易和运输合同都大幅缩短，原因主要在于市场变动和监管问题 。

现在天然气市场跟十多年前签订长期合同的环境有很大分别：当时政府对治理市场的参与比较多，现在的市场主要由各方竞争力主导，长期合同里照付不议让巨大负债问题进一步恶化，把买家暴露于市场波动。另一方面，天然气商品化之下，短期合同的收益率更高，长期合同的回报率可能不足以抵消投资者的投入。现在市场比以往更加复杂和波动，零售公司的崛起加大了长期合同的监管风险，投资者的风险承受能力变低，加上市场越来越难作长远预测，同时气源越来越充足，所以投资者大多转向短期合同。

签订长期合同的出发点大多是为了确保长远天然气供应，不过在现今市场，天然气不存在短缺问题。从商业角度来看，长期合同价值不大。从经济效益角度来看，现在天然气市场更加金融化，相关金融产品也比过去十年多，这意味着天然气公司可以利用金融对冲解决未来的需求，而不是长期合同。相比前者涉及的付现成本，长期合同更有可能成为债务可能。金融产品一般成本不低，但比长期合同对资产负债表的影响温和。

历史表明，过度依赖长期合同和照付不议条款，会增加投资者的负债水平，更可能会导致市场失衡。缩短合同期限或者转向指数定价，虽然价格波动变大，但能减少负债和相关风险。天然气交易一般采取投资组合方法，以缓解极端风险的可能性。以美国跨州天然气市场为例，长期合同已经不再主导天然气市场，短期合同正在刺激天然气流动增长，并惠及行业和消费者。不过，在投资组合里仍有理由考虑少量天然气的长期合同，用作对冲价格波动的工具，降低交易成本，通过组合管理风险。

土库曼十年气价谈判策略

中亚天然气管道合作的另一问题是中方在新一轮的价格谈判中陷入被动，这是中亚国家十多年来谈判策略的目的。

出口多元化和价格谈判是土库曼斯坦天然气策略的核心部分。土库曼斯坦探明自身天然气储量世界第四大，数十年来不断与国际市场对接起来，从不会忠于任何一个买家。对于土库曼斯坦而言，中亚天然气管道有助于该国能源出口多元化，当初决定与中国合作，是希望借其力量摆脱对俄罗斯的依赖。在管道开通之前，近70%的土库曼斯坦天然气出口通过俄罗斯管道输送，接近被垄断，类似现在中国的情形。所以，现在土库曼斯坦想要摆脱中国控制。

2016年开始，土库曼斯坦出口格局出现转变。俄罗斯因为价格原因决定停止从土库曼斯坦进口天然气，转为从乌兹别克斯坦购买。伊朗与土库曼斯坦有债务纠纷，亦叫停进口土气。中国成为土气主要买家，这关系跟十多年前俄土天然气关系很像。

目前，在新一轮价格复议窗口期开始后，中亚D线供气价格正在商谈之中，复议结果将影响新合同的价格。目前部分出口到中国的土气收益用作支援中国开发土库曼斯坦气田的费用，土库曼斯坦的实际收益打了折扣，因此土方在谈判上不会掉以轻心。再者，中亚天然气管道开发到D线，土库曼斯坦对中国的依赖越来越严重，有违透过中亚天然气管线提升出口多元化的初衷。

出口单一化的形势下，土库曼斯坦在新的天然气合作谈判里，将处于弱势。土库曼斯坦非常希望能多元化其天然气出口路线。为此，土库曼斯坦正在积极推动土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度管道（TAPI）建设，同时欧洲也计划多元化气源，土方也积极在与欧洲国家接触长协，希望把土气引入欧洲市场。

土库曼斯坦拥有探明的世界第四大天然气储量，天然气交易是其生存之道。但同时夹在中国、俄罗斯等列强中间，在夹缝里生存的小国，总得采取平衡大国的策略。

牛津能源研究院兼皇家国际事务研究所白根旭教授表示，中国可以利用一样的策略应对土库曼斯坦，也就是充分利用自己的庞大市场，引起俄罗斯和中亚竞争。如果中俄天然气合作取得进展，尤其是阿尔泰管线西伯利亚力量二管线的合作，这将对中亚出口天然气构成一定的压力，甚至可能促使土在谈判上让步。十年多前，中俄之间也在商讨天然气合作，但因为价格分歧僵持不下。那时，气价相对较低的土库曼斯坦从俄罗斯手里赢得中国的天然气订单，后来中国在与俄罗斯的定价争议中，利用土气和中亚管线为部分议价筹码，达成交易谈判，并获得优惠利率。这其实都是一样的策略，现在不过是调换三方位置，原样复制。

国际法保障供应与运输

这次中亚天然气管道“掉链子”，不禁令人反思如何妥善处理能源投资和运输的纠纷。

随着中国“一带一路”建设的推进，中国与周边国家的能源联系将日益密切。现在已有大量电网、通讯网、油气管网等互联互通的能源项目，需要保障的海外能源利益越来越多，相关贸易争端及跨境运输问题也日趋突出，但中国尚缺乏相关法律框架来保障海外能源投资的安全。以中亚天然气管道为例，目前一般是透过四国协调会协调，这次土气供应出现问题，中国政府和中石油外派多个工作小组协调督促。

其实，类似纠纷受到《能源宪章条约》等国际法约束。《能源宪章条约》，是针对国际能源领域具有法律约束力的多边条约，其合作框架包括投资保护、能源贸易和运输保护、能源效率及争端解决等几部分，对象是各国的能源生产者、消费者和运输者，可以说是能源界的WTO。中亚天然气管道的过境国均是能源宪章成员国，如果中国也加入能源宪章，当这些国家之间发生纠纷导致供气中断时，中国就能运用相关的国际法律手段来追究责任和获得赔偿。

能源合作仗赖全球能源治理，随着海外能源合作的增多，中国将不可避免地与海外能源投资目的地国家从双边合作走向多边合作形式。中国已于2001年成为能源宪章的观察国，并一直有派观察员到宪章秘书处工作交流，并已签署《能源宪章宣言》。中国可以进一步加强参与过境运输等法律草案的研究和讨论，提升自己在制定规则时的影响力和话语权，在让中国及中国企业受到《条约》及其他草案的法律保护的同时，也能引进有利中国的观点。

当然，能源宪章只是其中一个选择，中国也可以参考现有成熟的国际能源机构，取长补短，培养相关的国际组织运作人才和国际法专家，成立以中国主导的仲裁机制，推动亚洲的多边能源合作，保障该区域能源领域的贸易、投资和运输活动。