完善第三方电子支付服务的法律监管

袁翠清

【摘要】“支付宝”等第三方电子支付平台通过推广应用，不断地改变着政府、企业和个人的支付方式和支付习惯，强化我国法律对第三方电子支付服务的监管是我国支付市场有序健康发展的关键。但目前第三方电子支付服务存在一些问题，如执法权限分工模糊、市场准入条件不合理、客户备付金监管不完善等。针对以上问题，需要明确执法权限分工、优化市场准入条件、完善客户备付金监管等。

【关键词】第三方电子支付 法律监管 执法权限 客户备付金 【中图分类号】D923 【文献标识码】A

第三方电子支付，是非银行支付机构在与银行签订合作协议的前提下，“利用旗下的支付平台连接银行结算系统，为使用本平台参与交易的客户提供付款转账业务的一种新的支付方式”。第三方电子支付服务的特点十分鲜明，具有中介性，依托互联网和移动终端进行支付，支付方式多样，涉及属性不同的多方机构与平台等特点。

我国第三方电子支付服务的法律监管存在的问题

伴随着我国经济社会的变化，第三方电子支付在发展过程中出现了各种新的情况，而我国有关部门在对这一新事物的法律监管中也出现了一些新的问题。

执法权限分工较为模糊。在我国，第三方电子支付服务的法律监管主体主要是中国人民银行和银监会。但是执法程序的复杂冗余，显然不利于被监管对象在激烈的市场竞争中及时准确地做出应对，而且两个部门同时拥有监管权力也不利于第三方电子支付的平稳健康发展。由于我国在这方面的立法有些落后于现实情况的发展，没有对这两个监管主体的执法权力进行详细划分。因此，在对第三方电子支付領域进行规制时，两者的立法和监管手段之间有可能存在冲突，导致管理的低效。

市场准入条件相对不合理。依据相关规定，第三方电子支付机构必须向央行申请为其发放支付业务许可证，也就是通常所说的“支付牌照”。这一点在《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《管理办法》）第七条就有明确规定，申请人首先要提出申请，然后由央行在当地的分支机构进行审查，之后上报给央行批准。但是该《管理办法》并没有规定申请和审查的具体时间，审查通过后何时以何种方式通知申请人，处理审查不通过的具体办法等。对基于互联网平台服务于客户的第三方电子支付机构而言，互联网的虚拟性导致了支付机构无法准确判断其客户的业务范围，而且客户的业务范围有变化，支付机构的业务就会跟着变化。所以，仅仅从地域方面来划分第三方电子支付的服务范围显然不合适。此外，《管理办法》第九条还规定中国人民银行可以依法对要求的数额进行适当调整，这就增加了准入条件的不确定性。目前的退出机制主要是针对违法行为，而对于有些企业不适应这项业务的，不利于整体支付市场繁荣发展的，并没有作出惩罚规定。

客户备付金监管不够完善。“支付机构接收的客户备付金必须全额缴存至支付机构在备付金银行开立的备付金专用存款账户”，是《支付机构客户备付金存管办法》（以下简称《存管办法》）专门针对客户备付金管理作出的明确性规定。《存管办法》第三十五条规定央行和下属的分支机构对客户备付金的管理进行监管，但银行存管模式在现实运行中出现了一些新的问题。首先，独立性和客观性存在质疑。第三方电子支付机构可以根据自身情况选择某家符合条件的商业银行作为备付金银行，由此二者之间便有了一定利益关系。在监管过程中，需要审查的大量数据并不是监管主体监测的，而是支付机构自觉提供，这样的数据难免与实际情况有出入。其次，有被挪用和侵占的风险。存管银行对资金的流向和使用进行的监管有限。例如，银行的制度性低效率增加了资金被挪用或侵占的风险，不利于支付平台的高效运营。

完善我国第三方电子支付服务法律监管的对策

明确执法权限分工。执法权限分工的不明确，源于在立法上没有对第三方电子支付服务行业的监管主体作出明确规定。为了能让支付机构在申请设立、运营、终止服务的全过程中都能紧跟市场发展大潮，提高执法效率，可以新设立一个部门，专门负责整个第三方电子支付服务行业的执法监管。中国人民银行对新部门的运行制定法律法规，而银监会对其执法过程进行规制。这样，第三方电子支付服务行业从立法、执法、司法三方面都能高效运转。

明确审批程序的细节。建议修改现行《管理办法》的相关规定，严格监督相关监管机构权力的行使及程序，使相关监管机构在法律允许的范围内行使权力。明确规定相关监管机构的监管权力，防止法定性监管权力被滥用。首先，明确规定支付业务许可证的批复时间。可以参考国外的一些做法，如监管部门必须在120天之内进行批复，否则应承担相应的法律责任。其次，将监管机关的通知义务具体化、明确化。监管机关应在法定期限内就决定的具体内容及理由，以书面形式通知申请人。此外，当申请人对监管部门的决定有不服时，可以采取可行的方式进行救济。

完善申请人的资格条件。首先，取消支付机构的地域划分。参与第三方电子支付客户将越来越多的是跨地区、跨区域的，所以没有必要对业务范围不同的支付机构的注册资本限额进行区别对待。其次，下调注册资本限额。建议修改 2010 年《管理办法》第 9 条规定，将申请人从事支付业务的注册资本限额调至3000 万元人民币。另外，为了推动我国第三方电子支付行业的快速发展，达到支付机构资本充足率与银行资本充足率持平的目的，应该将支付机构资本充足率下调至8%。最后，完善退出市场、终止业务条件的规定。对于那些不按照规定开展业务的、不利于行业发展的，特别是存在不正当竞争行为的，应该指令其整改，情节严重的强制其退出第三方电子支付服务市场。

强化对客户备付金的监管。首先，对于客户备付金的监管，应从《存管办法》中的规定入手，对备付金银行的监管办法进行适当修改。加强对备付金银行的监管，才能使其公正地监督客户资金，杜绝平台对资金的挪用和侵占情况。其次，可以借鉴美国和欧盟的经验，在严格执行账户隔离制度的前提下，允许适度投资。一方面，划出一个范围，允许客户资金投资，可以选择投资到信用评级高、安全性能高、风险性低的金融资产；另一方面，设定支付机构只能在自有资金与客户资金合计额的二分之一额度范围内，对客户资金进行保值增值的投资。这样就为客户资金投资额度设定了合法性限制，并在相关监管部门的监督和检查下进行投资行为。最后，可以设立类似于“美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）”的机构，降低客户风险。FDIC认为客户备付金其实是以债务身份存放在平台上的，而客户就是备付金的债权人，将资金存入FDIC账户，由FDIC对资金的存放、转移等进行监管。它以资金产生孳息充当保险费，为客户资金安全提供保障。FDIC通过建立风险基金或存款保险等措施，对客户资金进行定期结算。在此基础上，FDIC不支付利息，而是提供上限为10万美元的保险，这样可以降低客户的损失。此外，为了达到第三方电子支付平台的稳定运营和消费者权益保护的双赢效果，第三方电子支付机构自身盈利可以被设定为剩余的孳息。

完善我国第三方电子支付服务法律监管，是加快建设创新型国家和建设现代化经济体系的客观需要。通过明确执法权限分工、优化市场准入条件、完善客户备付金监管等措施，可以将客户的风险降到最低。

（作者为山西大同大学政法学院副教授）

【注：本文系2016年度山西省哲学社会科学规划课题“未成年女性权益保障制度研究 ”的阶段性成果】

【参考文献】

①钟智永：《互联网支付法律问题研究》，北京：北京大学出版社，2012年。

②刘红霞、任立新：《移动支付监管问题研究》，《金融会计》，2013年第10期。

③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017年10月27日。

责编/温祖俊 美编/于珊endprint