十八大以来党内法规制度的丰富和发展

王海霞

[摘 要]十八大以来，党中央把制度治党、依规治党作为全面从严治党的重要内容进行统筹谋划和部署，建立健全党内法规制度，形成了规范系统的具有鲜明中国特色的党内法规制度体系，推动了党内法规制度建设取得新发展。党内法规制度的丰富和发展，主要表现为党内法规制度的制定规则的完善，对党章的修改和充实，党内思想政治教育制度的丰富，党的组织制度的健全，党的作风制度的发展和党的纪律检查体制的改革。全面从严治党永远在路上，制度建设永无止境。要坚持从细从严从实做起，加强党内法规制度建设，不断开创党内法规制度建设新局面。

[关键词]党内法规制度；党章；思想政治教育制度；组织制度；作风制度；纪律检查体制

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）05-0015-06

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。最近，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、做出统筹安排和全面部署，足见党中央对党内法规制度建设的高度重视和重点关注。

《意见》强调，加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安[1]。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央总揽全局、高瞻远瞩，把制度治党、依规治党作为全面从严治党的重要内容进行统筹谋划和部署，建立健全了一批重要党内法规制度，形成了规范系统的具有鲜明中国特色的党内法规制度体系，体现了新时期我们党从严管党治党的新思想新理念新举措，推动党内法规制度建设取得新发展，把党的建设水平和执政能力提升到新高度。

一、党内法规制度的制定规则的完善

完善党内法规制度的制定规则、逐步规范党内法规制定工作是我们党更好地以制治党、依规治党、依法治党的前提条件。

2013年5月，为了推动党内法规制定工作的制度化、规范化、程序化，中央出台了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），这两部重要党内法规被称为是我们党历史上第一部正式发布的党内“立法法”，它们的颁布对于提升党内法规制定的前瞻性、科学性和民主性，保障党内法规的严肃性、权威性和执行力，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，具有十分重要的意义。

《制定条例》是在1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》基础上做出的修订和补充。在这次修订中，《制定条例》专门规定了党内法规制定权限，对党内法规制定过程中出现的无权制定、越权制定、重复制定等现象进行了规范，确保党内法规制度体系的统一性和权威性。《制定条例》专门设立第六章对党内法规备案、清理与评估做出规定，细化具体化备案制度，规定中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规，应当自发布之日起30日内报送中央备案；增写清理制度的内容，要求党内法规制定机关应适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时做出废止、失效或者予以修改等处理；明确规定实施后评估制度，要求党内法规制定机关、起草部门和单位根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估[2]。这些做法有利于强化对党内法规制定工作的监督制约，有利于督促党内法规制度的制定和实施。根据《制定条例》，中共中央制定了《备案规定》，共设立十八条，在《制定条例》规定的党内法规备案制度的基础上，分别对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求，使党内法规和规范性文件备案工作有规可依、有章可循。

《制定条例》规定：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划。”[3]按照此规定，2013年11月，中央颁发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《规划纲要》），对之后五年中央党内法规制定工作进行统筹部署，这是我们党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，进一步为依法依规治党夯实了制度基石。《规划纲要》明确了党内法规制定工作的指导思想、工作目标、主要任务和落实要求，明确了党内法规制定的路线图，对做好党内法规制定工作具有重要的指导意义。《规划纲要》在横向上从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设到民主集中制建设等六个党建领域进行了全面规划，初步确立了党内法规制度体系框架；在纵向上强调了基础主干党内法规、实践亟须党内法规、配套党内法规之间的整体推进和协调统一。对于亟须制定的党内法规项目，遵从急用先立原则，抓住核心方面和关键环节，集中力量重点推进，努力取得突破。《规划纲要》对党内法规建设进行顶层设计和整体布局，标志着党内法规制定从单一性、应急性、碎片化向整体性、有序性、顶层设计转变，有力地推动了党内法规制度体系建设。

2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）。《准则》对改革开放特别是近几年来党中央出台的重要文件和党内法规进行了全面梳理，对制定和完善党内法规制度提出了原则性要求，形成有效衔接、完备配套的系统化制度链条。《准则》明确提出一系列具体的建章立制要求，如“建立容错纠错机制”、“建立健全问责机制”、“规范和完善选举制度规则”等，从而达到“建立健全党内政治生活制度体系”的目标。《准则》对建立健全党的各项制度的明确要求，强化了制度治党、依规治党，真正体现了思想建党与制度治党、以德治党与依规治党的紧密结合。

二、对党章的修改和充实

党章是党的根本大法，是我们党立党、管党、治党的总章程，为制定党内其他规章制度提供了根本依据和坚实基础，因此，党的十八大审议通过《中国共产党章程（修正案）》，为新形势下更好地贯彻落实党的路线方针政策和重大战略部署，推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的偉大工程提供助力。endprint

（一）充实党的指导思想

党章修正案的最大亮点就是把科学发展观明确列入党的指导思想，使其与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一起被确立为党的行动指南，这是我们党积极应对世情国情党情的新变化而做出的最突出的历史贡献，体现了党的指导思想的与时俱进。党章修正案总纲又对科学发展观的内容进行了充实，具体表述为：“十六大以来，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，坚持以邓小平理论和‘三个代表重要思想为指导，根据新的发展要求，深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题，形成了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。”[3]（P5）这有利于我们深刻认识科学发展观的理论内涵和精神实质，有利于把思想和行动统一到科学发展上来，坚定不移地把科学发展观贯彻落实到党的建设各方面尤其是法规制度建设中去。

（二） 增加中国特色社会主义根本成就的内容

修改后的党章指出，改革开放以来我们党和人民不断创造积累的根本成就是：“开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度。”[3]（P7）

这是党和国家取得一切成绩和进步的根本原因，全党要加倍珍惜、长期坚持和不断发展中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度，增强道路自信、理论自信和制度自信。增强制度自信的一个重要途径就是加强党内法规制度建设，党自身功力深厚了，才能为建设中国特色社会主义制度增砖添瓦。

（三）完善党的建设总体要求的相关内容

党章修正案总纲部分对党的建设总体要求做出修改，增写了加强党的纯洁性建设，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，尊重党员主体地位，加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督等新内容，这集中体现了加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，深化了我们党对马克思主义执政党建设规律的认识。同时，总纲第二十四段提出“全党要用邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和党的基本路线统一思想，统一行动”[3]（P17），而且在第二十五段中把求真务实的内容提到首句，这些修改不仅反映了党的十七大以来党的建设取得的重大理论创新成果，而且也体现了党的建设中不断积累总结的重要实践经验。

此外，党章中条文部分为衔接党章总纲部分而做了适当的修改。修改了关于党员、党的基层组织、党的干部等方面的内容，充实完善了党员义务、党的基层组织和干部选拔监督等方面的内容，并增写了党的各级领导干部必须具备的基本条件等内容。做这样的修改，有利于使党的建设落到基层、落到实处。

三、党内思想政治教育制度的丰富

十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视党内思想政治教育制度建设，不断丰富党内思想政治教育法规。

（一）党内思想政治教育法规的丰富

2013年9月党中央印发的《2013-2017年全国干部教育培训规划》（以下简称《规划》），对干部教育培训的指导思想、基本原则、目标任务、培训内容和方法措施等做了新规定，《规划》在传承党的干部教育培训优良传统的同时，也提出了许多新思想、新任务、新举措。首先，《规划》丰富和发展了干部教育培训的指导思想，将其从“两大”拓展到“两全”。“两大”是指大规模培训干部、大幅度提高干部素质。“两全”则是全面深化干部教育培训改革、全面提升干部教育培训质量。从“两大”到“两全”，体现了干部教育培训工作指导思想的重要变化。其次，在干部教育培训的内容上，充实了党性教育的具体内容，突出马克思主义基本原理、中国特色社会主义理论体系特别是习近平总书记系列讲话精神的学习培训，注重社会主义核心价值体系的教育等。2015年10月，党中央又印发了《干部教育培训工作条例》，在保持原条例基本框架不变的情况下加以修订完善，调整了一些章节，增减了一些内容，更加凸显干部教育培训的重要地位，突出理想信念和党性教育在干部教育培训中的作用，重视干部教育培训的质量和效益，强调干部教育培训机构要从严治校、从严治教、从严治学。另外，党中央还印发了《中央组织部关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》和《关于加强党员经常性教育的意见》，分别对党的干部和党员的思想政治教育做出了更具体、更明确的规定。党中央印发的这几部法规构成了党内思想政治教育的主体性法规，体现了党内思想政治教育制度的与时俱进。

（二） 教育实践活动制度化

为了有效推进群众路线教育实践活动，党中央先后印发了《中共中央关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》、《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等文件，明确规定党的群众路线教育实践活动各项制度，并强调各地区各部门各单位要认真贯彻执行，要以严肃的态度、严格的标准、严明的纪律狠抓落实，务求党的群众路线教育实践活动取得实效。在开展“三严三实”专题教育方面，党中央印发了《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》，对此专题教育做出具体安排。此外，为巩固拓展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育成果，党中央决定在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育，印发了《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》，强调把“两学一做”学习教育作为加强党的思想政治建设的重要部署抓细抓实。党中央通过制定这些意见、通知、条例和方案，使党员的学习教育实践活动常规化制度化，为深化全体党员党内教育提供了制度支撑，也为党内思想政治制度建设的丰富和发展写下了浓重的一笔。

四、党的组织制度的健全

党的组织制度建设在党的制度建设中居于核心地位。在十八大上，党第一次以党代会报告的形式提出“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系”[4]，这是我们党的制度建设的重大理论，是党在加强自身制度建设方面必须坚持和发扬的一條基本实践经验。endprint

（一） 坚持和完善民主集中制

民主集中制是党的根本组织制度，它体现了民主基础上的集中和集中指导下的民主，是党的组织制度的核心和灵魂。2013年党中央颁布的《规划纲要》强调，“抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处”[5]，并专门单列一部分阐述民主集中制，打破了以往把民主集中制纳入党内组织建设或者政治建设的惯例，将其提到与组织建设并列的重要地位。党的十八届三中全会明确提出：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”[6]把坚持民主集中制和完善党和国家领导体制紧密结合起来，显示了民主集中制在党的制度建设中的重要地位。党的十八届六中全会强调：“民主集中制是党的根本组织原则，是党内政治生活正常开展的重要制度保障。”这对民主集中制进行了价值定位，并指出，坚持民主集中制就要坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。此外，党中央还把民主集中制纳入法治中国建设范畴，提出一方面修改完善有关党员权利保障、地方组织选举工作等方面的条例，另一方面抓紧研究制定有关党务公开、党委督促检查工作、党组工作、纪律检查机关案件办理工作等方面的条例和规定，力图进一步完善民主集中制，加快党内法规制度建设，不断提高党的执政能力和领导水平。

（二） 建立健全党内民主制度体系

民主是无产阶级政党确立和巩固其执政地位的基本前提，“工人革命后的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”[7]（P421）。在十八大报告中，我们党重申“党内民主是党的生命”的科学论断，这体现了党对党内民主重要性的高度理论认同和正确政治定位。而完备的党内民主制度是党内民主能不能实现以及能不能持续下去的根本保证，因此，要以健全党内民主制度体系为重点，务实发展党内民主，这就确立了发展党内民主的重要思路是健全党内民主制度体系，并对党内民主制度体系的构建提出了一系列要求。我们要把这些要求作为工作准则，积极建立健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。十八大报告就建立健全党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党内民主决策机制、党内基层民主制度等方面提出了具体措施，这几个方面是党内民主制度建设的重点，构成了党内民主制度体系的总框架。

五、党的作风制度的发展

习近平强调：“党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。”[8]党的作风建设是党的建设系统工程中一个重要环节，直接影响党风政风民风，而建立健全党的作风制度是实现作风建设常态化长效化的根本保障。

（一）出台作风建设相关法规制度

党的十八大以来，党中央以作风建设为切入口从严治党，从中央制定的“八项规定”到“六项禁令”，再到中纪委规定的“九个严禁”，以及出台一系列改进党员作风的相关法规制度，逐步推进党的作风制度建设不断深入发展。

2012年12月4日，中央政治局研究通过了《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，以解决工作作风问题为导向，明确了调查研究、文风会风、出访接待、警卫安保、新闻报道、廉洁从政等方面的要求，并强调中央政治局在抓作风建设中要率先示范、以上率下，这样才有凝聚力和感召力，才能塑造优良党风，以良好党风带动政风民风，巩固我们党的执政地位。2013年1月，中央出台“六项禁令”，明确规定“严禁用公款相互走访、送礼、宴请”，“严禁向上级部门赠送土特产”，“严禁违反规定收送礼品、礼金、有价证券、支付凭证和商业预付卡”，“严禁滥发钱物，讲排场、比阔气，搞铺张浪费”，“严禁超标准接待，严禁组织和参与赌博活动”等。2016年初，中央纪委机关、中央组织部专门印发了《关于加强换届风气监督的通知》，明确了“九个严禁”的换届纪律规定。“九个严禁”从拉帮结派、跑官要官、买官卖官、违规用人等九个方面对换届常见问题进行了限制和规范，与“九个严禁”一并提出的还有“九个一律”，“九个一律”明确了触犯“九个严禁”的处罚措施。无论是“六项禁令”还是“九个严禁”，都是对改进党的作风做出的纪律监督和硬性约束，是每一位共产党员不可触碰的“底线”。

（二）用制度固化作风建设成果

十八大以来，党的作风建设成果斐然，党中央还用制度固化这些成果。2013年2月，习近平做出重要批示，要构建全方位、立体式的厉行节约反对浪费制度体系，于是集聚众人智慧，制定了“1+20”厉行节约反对浪费制度建设框架。按照此框架，要制定1部综合性的厉行节约方面的党内法规，出台20项与之配套的涵盖公务差旅、因公出国、公务接待、预算管理、领导干部待遇等各方面的法规制度。2013年11月，中央印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，为党政机关厉行节约、反对浪费提供了总依据和总遵循，完成了前面“1”的任务。其他的20项法规制度也相继出台，如《违规发放津贴补贴行为处分规定》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》、《中央和国家机关会议费管理办法》等，分别对公款请客送礼、违规发放津贴补贴、会议超规格支出、公务消费铺张浪费等现象进行了限制和规范，厉行节约，制止豪华铺张。

制度建设只有进行时，没有完成时。党的十八届三中全会指出，要健全改进作风常态化制度，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度；改革会议公文制度；健全严格的财务预算、核准和审计制度；完善选人用人专项检查和责任追究制度。据统计，2013年中央共出台了至少14部约束党政机关及其工作人员的制度规定，主要涵盖吃、住、行等各方面，不断健全改进作风常态化制度。十八大后，党中央在作风制度建设方面驰而不息、步步为营制定相关制度规定，并以制依规狠抓落实，不斷加强党的作风建设。endprint

六、党的纪律检查体制的改革

党的纪律检查体制改革是全面从严治党的必然要求和重要组成部分。

十八大以前，我国纪律检查体制总体上基本符合党情国情，在反腐倡廉建设中发挥了积极作用。但面对新形势和新任务的变化，这种体制还存在一些不适应不协调的新挑战新问题。纪律检查体制改革是适应新形势新任务的需要，坚持从严管党、从严治党，落实党的十八届三中全会精神所做出的重要部署，对于形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，深入推进反腐倡廉建设和全面从严治党有着重大意义。

（一）明确纪律检查体制改革的总体要求

2013年11月，十八届三中全会明确提出：“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。”[6]由此拉开了党的纪律检查体制改革的帷幕。为了有效推进党的纪律检查体制改革，2014年6月中共中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，从新的深度和广度上开启了党的纪律检查体制改革的新征程。同时，党中央修订了一批党内法规制度作为深化纪律检查体制改革的基础性工程，把廉政准则修改为《中国共产党廉洁自律准则》，修订《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党巡视工作条例（试行）》，把党的纪律检查的成功经验和实践转化为制度成果。修订后的廉洁自律准则和纪律处分条例，突出党纪特色，体现了纪在法前、纪严于法的理念，矫正了过去党内法规法纪不分的缺陷，为共产党员树立起看得见、够得着的高标准严要求，拉起了不可触碰的“警戒线”，是严明党的纪律、强化党内监督的重要遵循。

（二）创新党的巡视制度

党的纪律检查体制是开展巡视工作的前提条件和制度基础，而创新党的巡视制度又是纪律检查体制改革的重要内容。习近平反复强调，要让巡视成为“国之利器、党之利器”。党的巡视制度是使巡视工作制度化常规化的战略性制度。十八大后，党的巡视制度不断发展，拓展延伸了巡视工作的方式方法以及范围，使巡视工作在有章可循的前提下更加机动灵活。

巡视条例逐步完善。2015年8月，《中国共产党巡视工作条例》经修改并正式颁布，强调“巡视全覆盖、全国一盘棋”，指出了在巡视工作范围上要实现全覆盖，并增加了专项巡视条款。2017年5月，巡视条例再度修改，修改后的条例总结吸纳了巡视工作实践创新成果，对巡视全覆盖等做出明确规定，为依纪依规开展巡视、推动巡视工作向纵深发展提供了制度保障。巡视条例的出台和修改，遵从了党中央提出的全面落实从严治党、加强党内监督、规范巡视工作的要求，实现了巡视工作的制度化。巡视条例也和廉洁自律准则、纪律处分条例、问责条例等一起，成为全面从严治党、依规治党的利器。

加强派驻纪检机构制度建设，推进派驻纪检机构全覆盖。为实现中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，发挥“派”的权威和“驻”的优势，2014年12月11日，中共中央政治局常委会议审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，明确派驻机构的职能定位，提出派驻纪检机构与驻在部门是监督与被监督的关系，并对派驻机构的设置形式进行了改革创新，把推进派驻纪检机构全覆盖作为加强党的领导、强化党内监督、全面从严治党的重要方式，使党内监督不留死角。2015年6月，中央纪委机关会同财政部出台了《中央纪委派驻机构纪检监察专项工作经费管理办法》，明确派驻机构工作经费在驻在部门预算中单列，为派驻机构独立开展工作提供保障。2015年12月1日，中央纪委在派驻机构全覆盖工作动员部署会议上，公布《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》，具体明确派驻机构的定位和职责。

在巡视方式方法上的规定。在巡视工作中，以常规巡视和专项巡视为基础，有机结合机动巡视以及巡视“回头看”等形式，使巡视方式方法日益丰富、更加机动灵活。尤其是对巡视“回头看”，习近平做出了明确要求，要开展“回头看”，揪住不放，对敷衍整改、整改不力、拒不整改的，要抓住典型严肃追责[9]。此外，还形成了“三个不固定”的巡视规则，即巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定等，强调不拘泥于固定的工作流程限制，以期实现出其不意、攻其不备之效。

全面从严治党永远在路上，制度建设永无止境。十八大以来，党中央从党的建设大局出发，从制度建设社会实践出发，对党内法规制度进行不断丰富和发展，为我们树立了制度的标杆。对各级党组织和每个党员干部来说，必须以精准细致的认真劲头，多措并举促改革求发展抓落实，从严从实执行党的各项法规制度，充分发挥制度的制约性约束力，全面释放制度的刚性力量，用开阔的视野、严格的要求、切实的行动诠释对党和人民的忠诚。

参考文献：

[1]中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》[N].人民日报，2017-06-26.

[2]中国共产党党内法规制定条例[N].人民日报，2013-05-28.

[3]中国共产党章程[M].北京：中国法制出版社，2016.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[5]中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）[N].人民日报，2013-11-28.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].党建，2013，（12）.

[7]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[8]习近平论党的作风建设——十八大以来重要论述摘编[J].党建，2014，（8）.

[9]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03.

責任编辑：张新颜endprint