国际水利水电工程项目管理模式对比分析

周兴波

（水电水利规划设计总院，北京市 100120）

1 前言

随着“一带一路”伟大战略构想的实施，以及国家“走出去”战略的推动，中国水电凭借多年积累的经验技术和国内外金融机构的资金配套，积极参与全球范围的水电开发，当前，中国水电已先后与80多个国家建立了水电规划、开发、建设、投资的长期合作关系。截至2016年，全球水电装机容量累计达到12.46亿kW，年发电量达到4.11万亿kWh；其中中国水电总装机容量3.31亿kW，年发电量1.18万亿kWh，中国水电装机容量和发电量均居世界第一[1]。随着甘再水电站（Kamchay Hydropower Station）[2]、阿萨汉一级水电站（Asahan No.1 Hydropower Station）[3-4]、吉布洛水电站（Djiploho Hydropower Station）[5]等一系列国外水电项目的成功开发，国际市场也已成为中国水电发展的新制高点。因此，国际水利水电工程项目管理模式成为中国水电企业“走出去”面临的不可避免的问题。

据美国《工程新闻纪录》（Engineering News Record，简称ENR）最新统计，2016年中国内地企业有65家入围ENR全球最大250家国际承包商榜单[6]。入围企业的营业额为从1986年的1.4亿美元增至2016年的936.7亿美元，占比从0.17%增至19.3%[7]。尽管中国企业在海外市场承包国际化中已取得一定的成绩，在海外营业收入规模上已处于全球工程承包企业的前列，但与发达国家一流工程承包企业相比，大而不强和工程管理模式不适等问题突出[8]。水电开发作为环保型再生能源资源，受到全球各国家的关注与重视，因而在全球能源互联互通的新时代，有必要对国际水利水电工程项目管理模式进行对比分析，对今后国际水电开发及中国水电企业走出去有一定的指导意义。

2 国际水利水电工程项目管理模式的发展

国际工程项目管理最早起源于20世纪50年代，美国在阿波罗载人登月项目中采用了关键路径法（Critical Path Method，简称CPM）和项目评审技术（Project Evaluation and Review Technique，简 称PERT），并取得成功，故而使得项目管理逐渐在世界范围内兴盛发展。近些年来，在全球互联互通和一体化需求的推动下，出现了多种工程项目管理模式，但从国内外项目管理发展的角度来看，大致可分为业主自行管理阶段、设计—招标—建设模式管理阶段和多种管理模式并存阶段。我国水利水电工程建设管理模式大致也经历了这三个阶段。

2.1 业主自行管理阶段

业主自行管理就是建设单位自行出资、编写项目建议书，直接组织规划、设计、设备材料采购和施工，自行开展工程项目的监管和运行等。该阶段大致开始于20世纪50年代，业主自行管理模式成为当时工程项目管理模式的最基本的建设方式，到20世纪末期，随着项目规模的逐渐增大、投资金额巨大、技术难度增加，这种完全依靠自身的管理模式渐显不足，并且无法满足国际工程项目的需求，这一工程管理模式逐渐退出。

2.2 设计—招标—建设模式管理阶段

设计—招标—建设模式，简称DBB模式，又称传统的项目管理模式，自20世纪80年代该模式由于容易被业主所接受，成为国际工程项目管理中最为通用、应用范围最广的模式。在这一模式的基础上，衍生出了多种工程项目管理模式，如“工程项目法人责任制” “合同管理制”等。20世纪末期，这种模式由于被世界各地所熟知，且管理方法成熟，故而在一些小型水电项目中仍有采用，但由于其管理必须按顺序进行，导致工程周期较长，再加之设计和建设企业之间一般没有直接关系，不利于工程建设的完整性，故而在当前国际化的大型工程建设中，采用这种经典的工程项目管理模式已为数不多。

2.3 多种管理模式共同发展阶段

21世纪初期，全球范围内的国际项目越来越多、工程项目的规模越来越大、水电项目的技术难度越来越高，且不同国家和地区的社会需求、环境影响、政策导向等均有所不同，采用适宜的项目管理模式成为这一阶段的关键问题。因此，这一阶段出现了各种各样的管理模式，如项目管理承包（PMC）模式、建设—运营—移交（BOT）模式、项目总承包（EPC）模式、公私合作（PPP）模式等。然而，每种工程管理模式均有自己优点和局限性，在国际水利水电工程项目管理时需结合自身具体情况，采用适宜的管理模式，才可有效地控制工程项目的风险，促进项目建设的顺利进行。

3 国际水利水电工程项目管理模式

3.1 设计—招标—建设管理模式

设计—招标—建设（Design-Bid-Build，简称DBB）管理模式是由建设单位委托工程勘察、设计单位开展工程前期的可行性研究等有关工作，待立项后开始设计工作；在设计阶段，需准备施工招标文件，之后通过竞争招标确定合适的施工总承包企业。材料设备供应商及分包工程均有总承包企业单独签订合同并组织实施，其中整个过程，建设单位一般指派代表和咨询工程师管理实施阶段的管理工作。该模式典型组织结构如图1所示。

图1 DBB模式典型组织结构Fig．1 The typical organizational structure of DBB model

DBB管理模式极为成熟、通用性强，建设单位可自行择优确定设计、咨询、监理，合同文本及管理标准化程度高，建设单位仅需和总承包签订一份施工合同。然而该模式一般工程周期较长，设计、施工、监理及咨询各方没有直接关系，不利于工程项目的统筹协调，变更烦琐、成本较高。

3.2 设计—建造管理模式

设计—建造（Design-Build，简称DB）管理模式是在DBB管理模式的基础上发展起来的。建设单位只需明确项目要求，择优确定DB承包商，负责项目的设计和施工。该模式结构关系如图2所示。

图2 DB模式典型组织结构Fig．2 The typical organizational structure of DB model

DB管理模式采用一个承包商对整个工程全盘负责，可避免设计和施工之间的沟通协调问题，设计和施工紧密配合，减少变更成本、缩短工期，降低工程管理费用；该模式建设单位对最终设计和细节的把控较弱，设计和施工为同一实体负责，降低了工程师、承包商之间的检查制衡作用，设计也可能会受施工方的利益影响。

3.3 施工管理模式

施 工 管 理（Construction-Management，简称CM）模式即采用快速路径法，择优选择CM单位参与水电工程建设的实施过程，可为设计方提供便于施工组织建设的建议，之后负责组织管理建设工程的施工过程。在国际工程建设中CM模式可分为代理型CM模式和非代理型CM模式，其参与各方的关系如图3所示。

图3 CM模式典型组织结构Fig．3 The typical organizational structure of CM model

CM模式将设计与施工阶段充分衔接，不仅可缩短建设周期，而且在一定程度上利于设计的优化，可减少设计变更。CM模式采用“成本+利润”的方式确定费用，对业主而言较为公开透明，CM合同价较施工总承包合同价更为合理。然而，CM模式中受业主的主导影响较大，如内部指定材料供应商等可能会导致合同纠纷问题；在代理型CM模式中，工程项目的进度和成本不受CM单位的保证，风险较大。

3.4 项目管理模式

项目管理（Project Management，简称PM）模式是指业主择优聘请专业且经验丰富的PM单位或咨询公司负责工程建设的全过程或指定分项工程或阶段的专业管理、技术咨询服务。PM单位需要按照合同约定承担相应的工程管理责任，在工程项目决策、实施等阶段进行全过程的整体有效管理和控制。该模式中，各方组织结构关系如图4所示。

图4 PM模式典型组织结构Fig．4 The typical organizational structure of PM model

3.5 项目管理承包模式

项目管理承包（Project Management Contractor，简称PMC）模式是业主与PMC公司根据签订的合同，提供专业的技术管理及咨询服务。PMC模式中签订的合同具有咨询管理和承发包的双重性质，且PMC公司既可承包工程的设计及施工，也可承包项目的设计、设备材料采购、建设施工的全部工作内容，也可仅保留对工程项目的管理服务，其余工作均可分包出去。该模式各单位组织结构关系如图5所示。

图5 PMC模式组织结构Fig．5 The typical organizational structure of PMC model

3.6 建设—运营—移交管理模式

建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，简称BOT）模式是东道主国依靠国外私人资本进行国有基础设施的设计建造，并向工程项目公司授予特许权。项目公司负责融资、组织建设、建成后的运营及还贷，并在特许经营期满后将运营工程移交给东道主国。柬埔寨甘再水电站、缅甸孟东水电站、香港东区海底隧道项目等均是采用BOT模式开发建设的项目。该模式组织结构关系如图6所示。

图6 BOT模式组织结构Fig．6 The organizational structure of BOT model

BOT模式是利用民间投资与政府合作的管理模式，在一定程度上降低政府的财务负担和项目风险；民间资本为获得较多的利润，会严格控制成本，加强项目管理，提高运作效率。BOT模式需要私人企业与政府部门进行长期的沟通协调，使得项目周期较长，且机制不够灵活，降低了先进技术的实施，对投资方和贷款方而言风险过大。

3.7 项目总承包管理模式

项目总承包（Engineering-Procurement-Construction，简称EPC）管理模式是业主通过招投标择优选择项目总承包商，由其负责运作工程项目的成本把控、质量监督、各阶段的安全等问题，以及工程具体的设计、材料设备采购、组织管理实施等项目建设的各个环节。赤道几内亚吉布洛水电站、巴基斯坦高摩赞水电站、加纳布维水电站、赞比亚卡里巴水电站等均采用EPC管理模式。该模式各方的结构组织关系如图7所示。

EPC管理模式在国际上应用较为广泛，业主仅需负责整体性、原则性的目标管控，极少参与工程项目具体的组织实施；总承包商需要全过程负责，承担的责任和风险更大。

图7 EPC模式组织结构Fig．7 The organizational structure of EPC model

3.8 公私合营管理模式

公私合营（Public-Private Partnering，简称PPP）管理模式是政府与私营商签订长期合作协议，政府授权私营商建设、运营和管理基础设施并向社会公众提供公共服务的工程建设管理模式。狭义的PPP模式是项目融资模式的总称，特指其中的某一种模式，如BOT、TOT等；广义的PPP模式泛指公共部门与私人部门提供公共基础设施而建立的各种合作关系。近期，PPP模式得到了大力推广，巴基斯坦卡洛特水电站、津巴布韦旺吉电站、江西峡江水利枢纽工程、陕西南沟门水利枢纽工程等均采用PPP模式开发建设。PPP模式组织结构关系如图8所示。

图8 PPP模式组织结构Fig．8 The organizational structure of PPP model

PPP模式和BOT模式在融资模式的当事人方面、签订特许权协议方面、债务偿还和投资回报方面均较为相似，但PPP模式的范围更为广泛；PPP模式是建立在公共部门和民营企业之间合作和交流基础上的，避免了BOT模式因沟通协调导致的项目前期周期过长，并降低了民营企业承担的风险。PPP模式中，民营企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式从项目招标阶段才开始参与项目。PPP模式组织形式较为复杂，对参与方的管理水平要求较高，且回报率的设定颇有争议，此外，政府确定合作公司需承担一定的责任和风险。

3.9 常用国际水利水电工程项目管理模式的对比分析

对以上几种国际水利水电工程项目管理模式分别从业主介入施工的程度、设计人员参与工程管理的程度、工作责任的明确程度、适用项目的复杂程度、工程建设的进度及工程成本的早期明确程度六方面进行了对比分析，并列举了相应的工程案例，如表1所示。

表1 常用水利水电工程项目管理模式对比Tab.1 Contrast of Common Management Mode of Water Conservancy and Hydropower Projects

3.10 “PPP+EPC”模式

“PPP+EPC”模式是EPC总承包商以PPP投融资的方式参与项目设计、采购、建设、运营等实施总承包的交钥匙工程，投资企业可通过协议约定的特许经营权获得相应回报，并在约定期限后将设施移交给政府部门。国际水利水电工程开发建设，往往投资额度大、建设周期长，且受东道国政治、经济、社会环境等影响，其风险较高。在当前“一带一路”倡议和全球互联互通战略的大背景下，基于以上对常用的国际水利水电工程项目管理模式的对比，提出更适用于当前在东南亚、南亚及非洲等发展中国家投资开发水电工程的“PPP+EPC”组合模式，具有极为明显的优势，主要如下：

（1）取长补短，实现共赢。PPP模式有利转换了政府职能，消除了费用的超支，促进了投资主体的多元化，并将风险合理分配，突破了私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，但该模式中若项目分割进行外包，可能增加成本，而且组织结构较为复杂，尤其国际项目协调各方关系极为困难。而EPC模式有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可有效解决设计、施工及采购的中间环节，而且能够最大限度地发挥工程项目管理各方的优势，弥补了PPP模式的不足。在“PPP+EPC”模式下，企业发挥资金和技术优势，政府侧重于监管和服务，巨大的合力可使各方实现共赢。

（2）模式闭合，风险可控。对投资企业来说，政府的特许权意味着投资资金有了保障，形成管理的模式闭合。EPC总承包商可集结工程所在地的实力企业，以政府协调为核心，市场对接为导向，工程建设为保障，全面统筹，统一把关，以良好而有效的政企关系、畅通的沟通渠道和工作机制，有效控制了项目投资建设的风险，降低了资金回收的风险。

（3）市场需求，前景广阔。据预测，到2050年非洲、亚洲的水电开发利用率将由当前的不足10%、平均18%增长至32%和46%。水电开发在非洲地区和亚洲地区市场空间广阔，开发潜力巨大，但这些地区由于经济发展水平较为落后，“PPP+EPC”模式正式适用于这类国际项目的投资。对于投资建设企业而言，该模式提高了生产效率，增加了政府支持力度；对于东道国而言，该模式促进了当地经济发展，减轻了政府财政负担，并且有助于提升当地管理人员的综合素质。

4 结束语

随着国际水电项目的日益增多，我国传统的水利水电工程项目管理模式已经不能适应当前的国际化市场。本文在总结国际水利水电工程项目管理模式发展历程的基础上，阐述了常用的水电工程项目管理模式的特点和组织结构，从业主介入施工的程度、设计人员参与工程管理的程度、工作责任的明确程度、适用项目的复杂程度、工程建设的进度及工程成本的早期明确程度六方面进行了对比分析，并列举了相应的工程案例。基于以上各项目管理模式的研究，提出了组适用于当前国际水利水电工程投资建设的“PPP+EPC”模式，对国际工程项目管理具有一定的参考意义。

[1] Richard Taylor．Hydropower status report 2017 [R]．International Hydropower Association （IHA），2017: 5-8．

[2] 宋荣礼，戴吉仙，晏洪伟，等．甘再水电站项目管理模式创新[J]．国际工程与劳务，2012: 49-50．SONG Renli，DAI Jixian，YAN Hongwei，etc．Management mode innovation of ganzai hydropower station [J]．International Project Contracting & Labour Service，2012: 49-50．

[3] Yan Q L，Peng H，Mao S Y，et al．The Study on stripping time of concrete lining in construction of derivation tunnel in ASAHAN NO．1 hydropower station project[C]//Applied Mechanics and Materials．2012，212: 815-820．

[4] 张蕙，曾鸣．海外水电EPC项目建设模式探索——以印度尼西亚阿萨汉一级水电站EPC项目为例[J]．时代经贸，2013（6）:189-190．ZHANG Hui，ZENG Ming．Construction model exploration of overseas hydropower EPC project: a case study of asthahan-I hydropower station EPC project in indonesia[J]．Economic &Trade，2013（6）:189-190．

[5] Brautigam D．Looking east africa’s newest investment partners[J]．Global Journal of Emerging Market Economies，2010，2（2）:173-188．

[6] Peter Reina，Gary J．Tulacz．The top 250 international contractors．Enr．com．2016．8．22/29．http://www．enr．com/ext/resources/Issues/National_Issues/2017/05-May/22-May/ENR05222017_Top400-full_R2．pdf

[7] 张宇．解读2016年度ENR国际承包商250强[J]．工程管理学报，2016，30（5）:141-146．ZHANG Yu．Analysis on the ENR top 250 international contractors in 2015[J]．Journal of Engineering Management，2016，30（5）: 141-146．

[8] 黄保东，方东平．中央建筑企业国际化的探索——中国水电实践 [J]．工程管理学报，2013，27（3）: 111-116．HUANG Baodong，FANG Dongping．Internationalization of Chinese state-owned construction enterprises: a case study of sinhydro[J]．Journal of Engineering Management，2013，27（3）:111-116．