农村集体土地征收补偿立法构建研究——以《土地管理法》的修改为中心

赵秀梅

除上述《土地管理法》规定的土地征收内容以外,《宪法》《物权法》《土地管理法实施条例》《土地征用公告办法》等都有关于土地征收的内容,但既不系统也不全面,无法解决目前征地中存在的诸多问题,各省、市、自治区只能制定地方法规和地方规章解决土地征收问题。目前《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)针对农村集体土地征收的条文进行了修改和增订,但不足以解决问题,远远不能满足农村集体土地征收补偿的实践需要①国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)公开征求意见情况的公告,中华人民共和国自然资源部网,2017 05 23,http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201707/t20170712_1525017.htm。。本文针对土地征收公共利益的判断,土地征收补偿标准、土地征收程序、土地征收补偿对象等问题提出立法建议,期待对《土地管理法》的修改和完善有所助益。

一、集体土地征收主体的完善

不同国家对土地征收主体的规定也并不完全相同。即使在美国,不同的州对征收审批机关的规定也不同,从总体上讲,存在三种模式:一种是由拥有征收权的行政机关或者其他组织自己做出征收决定,被征收人如果对征收决定不服,可以向法院起诉寻求救济,如纽约州;一种是由拥有征收权的行政机关或者其他组织向有管辖权的法院起诉,由法院就征收能否实施作出决定,如佛罗里达州等;一种是由拥有征收权的行政机关或者其他组织向当地的立法机关提出申请,由立法机关对征收申请作出决定,如康涅狄格州等。犹他州就赋予立法机关对于土地征收个案的审批权。市、县和镇想要征收财产,非经市、县和镇的立法机关的同意,不得征收财产。有的州规定,当征收机构征收特定的土地时,需经立法机关同意。如俄亥俄州规定:当征收机关准备征收处于衰败地区或贫民窟的财产时,必须获得当地立法机关的同意[1]154。

在我国,关于土地的征收主体,也存在很大争议。有学者认为:征收主体的合宪性或合法性问题较少被关注。从《宪法》角度来看《土地管理法》的这种规定存在以下几个问题:第一,在全国人民代表大会完全缺位的情况下,仅由国务院代表国家行使国有土地征收的批准权与《宪法》第二条及第十条的规定不一致;第二,授权各级地方政府有权批准土地征收,更不符合《宪法》第十条第三款关于土地征收主体的规定;第三,政府代表国家实施土地征收的立法授权,理应由全国人民代表大会行使,但《土地管理法》却是由全国人大常委会制定的,因此也不符合《立法法》第七条第二款、第三款。在实践中,由国务院直接实施的农村土地征收行为很少,大多数情况下农地征收的主体是各级地方政府。虽然《土地管理法》规定征收基本农田或超过一定面积的农村土地要由国务院批准,但地方各级政府经常化整为零以及变更土地属性进行申报。可以断定在绝大多数情况下中国农地征收的主体都不符合现行《宪法》的规定[2]5。

目前改变土地征收审批机关的难度非常大,由各级人大负责审批土地征收决定亦不现实。因此,可行的办法是严格限制行政机关对土地征收的审批权限。第一,取消县、市级政府土地征收的审批权限。例如《海南经济特区土地管理条例》第二十六条规定:“……耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的,按照下列权限审批:海口市、三亚市人民政府13.5公顷以下;其他市、县、自治县人民政府3.5公顷以下;超过前两项规定限额的,由省人民政府审批。”《吉林省土地管理条例》第二十一条规定:“新建、改建、扩建项目占用土地的,必须经县(市)以上人民政府依法审批。”土地征收涉及被征收人的巨大利益,地方政府自行审批征地行为,很难保证公平。而且,地方政府在征地过程中,违反程序,擅自审批,并不少见。《征求意见稿》对市、县级政府的征收权限进行了限制,市、县人民政府有权申请征收土地,不能再批准征收土地,值得肯定①我国台湾地区“土地征收条例”第十四条规定:“征收土地或土地改良物,应由‘主管机关核准之'”。。征收下列土地的,由国务院批准:永久基本农田以外的耕地超过35公顷的;其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批②《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)第四十五条规定:征收下列土地的,由国务院批准:(一)永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(二)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。。《征求意见稿》的上述修改意见基本值得赞同。

二、集体土地征收目的的完善

在土地征收的目的上,学界存在两种不同的观点。一些学者认为:征收只能为公共使用之目的,并对“公共使用”加以定义;同时禁止为私人使用而征收;禁止为经济发展而进行征收,并对经济发展的概念加以定义。另一些学者提出不同意见,他们认为不可能全面禁止以发展经济为目的的土地征收,缩小征收范围的立法改革存在负面效果。另外,禁止将被征收的私人财产转让给私人的立法改革存在缺陷。因此,有学者认为:限制政府在私人之间重新分配财产的能力将损害政府管理工业和商业的能力。禁止将被征收的财产转让给私人将导致产生大量政府直接从事开发和经营的企业,例如医院、停车场和体育场馆[1]156。

我国台湾地区的学者认为“公共利益”本身是个不确定的法律概念,其内涵不易掌握,我国台湾地区“土地征收条例”第三条规定:“因公益之需,兴办国防事业、交通事业、公用事业、水利事业等公共事业,得征收私有土地。”尽管法律列举了土地征收公共利益的范围,但仍应就具体事业进行判断,为公益与私益之比较衡量。经过利益衡量后,认定具有具体的公共利益,始得以征收方式剥夺私人土地所有权[3]。

尽管我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都规定土地征收必须基于“公共利益”,但没有规定“公共利益”的判定主体和判断标准。立法机关对于公共利益的界定的模糊,是土地征收权滥用的主因之一。地方政府在土地征收过程中,既是公共利益的判断者,也是征收的执行者和争议的裁判者三种角色,这是地方政府在土地征收中滥用裁量权的主因之一[4]。保障土地征收基于“公共利益”,应由立法机关、行政机关和司法机关共同来完成。立法机关应尽可能将公共利益的范围和种类进行概括和列举,并规定排除条款。目的是限制行政机关的自由裁量权。此外,即使法律列举规定,也仅仅是抽象的公共利益,不能只要符合法律规定的,就能发动征收,还必须衡量征收个案,进行严谨的利益衡量,认定具有具体的公共利益才能发动征收。其次,应对行政机关征收土地的行为加以限制,保证土地征收行为根据保留原则、比例原则和正当程序原则进行。最后,司法机关是土地征收是否符合公共利益判断的最终决定者。如果发生土地征收是否符合公共利益的纠纷时,应将征收的批准行为(即征收决定和征收补偿方案)纳入司法审查的范围,以保证土地权利人的合法利益。

在土地征收的地方立法中,西南地区的地方立法并未明确将“公共利益”作为集体土地征收的限制条件,并明确规定由政府或其土地行政主管部门对用地申请进行审批。华南地区的地方立法规定的并不一致。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《海南省土地征收补偿安置管理办法》的规定较为具体,均将“公共利益”限制为国家的重点建设项目、基础设施项目用地。东北地区的地方立法,虽然都是以《土地管理法》及其实施条例为基础制定的,但未将“公共利益”作为农村集体土地征收的限制条件,仅仅规定集体土地征收要经过有关部门的审核批准。华北地区的地方立法,只有山西省采用了“公共利益”的表述方式,而其他省市的地方立法有的简单列举为经济、文化、国防建设、社会公共事业需要,有的直接规定为了公益事业建设,没有“公共利益”的具体判定标准,西北各省、自治区对于“公共利益”的规定不尽一致,普遍规定得较为模糊。华中地区各个省份有关农村集体土地征收的法律文本中,同样没有“公共利益”的直接定义,亦不涉及相关的准用性法律条文,这与《土地管理法》规定“公共利益”作为国家土地征收的根本前提有着明显的不同。

《征求意见稿》第四十四条规定:“基于国防、外交、基础设施、公共事业、社会保障征收土地符合公共利益。”同时,还规定不符合公共利益不得征收土地①《征求意见稿》新增第四十四条:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收农民集体所有土地的,可以依法实施征收:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要;(五)在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”,但《征求意见稿》第四十四条第(五)项规定:“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要,征收土地符合公共利益。”这样的规定,使得本次修法基于公共利益征收的限缩规定失去意义。商品房建设项目也可能被认定为“实施城市规划而进行开发建设的需要,因此笔者认为应该删掉《征求意见稿》第四十四条第(五)项的规定。

三、集体土地征收程序的完善

关于是否应完善土地征收程序,美国学者有两种不同意见。一种观点认为,应完善土地征收程序,包括要求征收申请人制定详细的计划、增加听证程序规定、增加公告规定,加强与被征收人的协商,并事先向财产所有人提供书面通知。另有学者则怀疑征收程序改革的价值。很多极具争议的征收案件并不缺乏程序。而且,并没有明确的理由可以让人们相信,改善后的程序所带来的好处可以超过改革所带来的成本,从而证明改革是正当的[1]158。

我国现在的土地征收程序一切都是从政府利益出发,征地补偿由政府决定,争议亦由政府裁决。被征地农民没有知情权、参与权和决策权。现行集体土地征收的程序仅限于行政审批和公告的内部程序,即已有的征地与补偿安置方案的公告。其中第一次公告只是作为批准程序的附属程序,目的在于让权利人进行权利登记。第二次公告也只是事后程序[2]10。土地征收缺乏有效的监督程序是违法征收的重要原因。

我国各地区所制定的地方法规和规章,关于土地征收程序的规定也非常不完善。东北地区地方立法缺少协商、公告两个程序;华南地区地方立法普遍缺少征地协商程序的规定;华东地区地方立法缺少组织勘测定界、组织听证、听取意见、备案、政府裁决、政府协调等程序;西南地区的地方立法规定中只有重庆市的规定较为详尽,但没有规定协商程序,而贵州省、四川省、西藏自治区地方立法缺少听取意见、政府协调、政府裁决等程序;西北地区地方立法缺少协商、听取意见、政府协调等程序;华北地区地方立法缺少协商、听取意见、政府裁决等程序。

《征求意见稿》第四十六条规定:“市、县人民政府申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查,并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容,在拟征收土地所在的集体经济组织范围内进行公告,听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。”上述规定的目的是要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议,落实补偿安置资金,充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权①国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)的说明,中华人民共和国自然资源部网,2017-05-23.http://www.gsdlr.gov.cn/content-4b5be415619c4a0e91d01be6bce5228e.htm。。有学者认为:“征收公告目的不是为了征求农民集体及其成员的意见和建议,其仅仅是告知农民集体及其成员一个既定的结果。在征收决定公告发布后,土地被征收的农民集体及其成员或者其他权利人应当及时办理征地补偿登记手续,以便尽快履行搬迁的义务;在征地补偿、安置方案公告发布后,仍然只是听取被征地的农民集体及其成员的意见。可见,无论是公告程序还是听取意见,这些保障土地被征收的农民集体及其成员在土地征收过程中争取自身利益的举措都形同虚设,因土地征收丧失合法土地权益的人应享有的知情权、参与权在征收程序中根本得不到切实地保障……”[5]因此,笔者认为,《征求意见稿》仅规定公告程序不合理,应明确规定土地征收中的听证程序、增加土地征收的行政审查程序、修改“先拆迁后补偿”的相关规定,切实保障被征地农民的利益。

第一,应规定针对土地征收决定的听证会程序。《征求意见稿》目前规定的是“征收公告”程序。笔者认为,应明确规定行政机关作出征收决定前,应举办听证会,就土地征收是否符合“公共利益”、征收必要性、征收补偿数额、征收范围、征收程序合法性等内容进行听证,允许村民提出异议和辩论,村民也可以委托相关法律顾问参与听证。另外,听证会的通知时间、听证期限、听证内容等具体事项等都需要明确加以规定;被征收补偿权利人针对征地补偿和安置方案所提出的意见,应当如实、完整地记入听证笔录;此外还应规定,违反法定程序的法律后果①我国台湾地区“土地征收条例”第十条第二项规定:“需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前,应举行公听会,听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性质国防事业或已举行公听会或说明会者,不在此限”。。

第二,应增加土地征收的行政审查程序。土地征收决定的行政审查程序包括:征收是否符合公益性、必要性以及是否适当与合理;土地使用人是否具有完成征地计划之能力;该征地计划是否符合现行都市计划、区域计划或国土计划、该计划的财务评估是否合理;安置计划是否合理②我国台湾地区“土地征收条例”第十三条规定:“申请征收土地或土地改良物,应由需用土地人拟具详细征收计划书,并附具征收土地图册或土地改良物清册与土地使用计划图,送由核准征收机关核准,并副知该管直辖市或县(市)主管机关”。。

第三,应修改先拆迁后补偿的程序性规定。《征求意见稿》第四十九条规定:“征收宅基地和地上房屋,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障被征地农民的居住权。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”本条所规定的“先补偿后搬迁”仅仅限于征收宅基地和地上房屋,并不包括土地征收,并不合理,范围应有所扩大。另外,“先补偿后搬迁”的立法用语不科学,应明确规定在补偿款未支付之前,被征收土地的农民对土地和房屋有继续使用权。我国台湾地区“土地法”第二百三十五条规定:“被征收土地之所有权人,对于其土地之权利义务,于应受之补偿发给完竣时终止,在补偿费未发给完竣以前,有继续使用该土地之权。但合于第二百三十一条但书之规定者,不在此限。”应参照上述规定,修改《征求意见稿》第四十九条的规定。具体建议为:“征收土地和地上房屋,在征收补偿费未足额支付之前,被征收人有权继续使用土地和房屋。”

四、集体土地征收补偿标准的完善

关于土地征收补偿的标准,日本学界有两种看法,即完全补偿说和适当补偿说。根据完全补偿说,应根据市场价格进行全额补偿。相反,适当补偿说的主张是:只要是针对该财产合理算出的适当金额即可,不一定要和客观的市场价格一致。这两种学说在日本宪法学界经历了漫长的争论和对立。不过,完全补偿说最终占得了优势。美国学者关于征收补偿额有两种不同的观点:一种观点认为应该是公平的市场价值;另一种观点则认为支付的补偿额应当超过公平的市场价值。美国司法实务认为,应以征收财产之市场价值作为补偿标准,且在决定所谓市场价值时,法院一般会去观察财产最高且最佳使用情状下的价值。因此,根据法律规定及当地发展,未来可作为工商业或住宅使用者,不能因为目前农用,就仅以农用来评估其价值,应以变更后的土地使用类型来评估补偿价额[1]157。

由于现行《土地管理法》规定年产值倍数的补偿标准过低,从2004年开始,国务院便提出依区片综合地价确定补偿标准,从而突破了现行法补偿上限的限制。目前,我国东北各省大部分地区的土地补偿均已完成从年产值倍数到征地区片综合地价补偿标准的转换,只有极少数地区仍根据统一年产值标准计算土地补偿费。华东地区的浙江省采用单一年产值倍数标准,山东省和上海市采用单一征地区片综合地价标准,安徽省、福建省、江苏三省采用二者兼有的混合标准。西南地区的土地征收补偿标准,均采取年产值倍数标准。西北地区的陕西省、宁夏和新疆自治区的补偿标准是年产值倍数标准,甘肃省和青海省采取了年产值倍数和综合地价标准,但综合地价标准限定了补偿种类,比如甘肃省的地上附着物的补偿需要结合《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》来确定。华南地区、华北地区大多数省补偿措施都采用了年产值倍数标准和综合地价标准。

《征求意见稿》新增第四十八条第一款中明确采用了征地区片综合地价补偿标准①《征求意见稿》第四十八条规定:“省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。区片综合地价应当考虑土地资源条件,土地产值、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等因素综合评估确定,并根据社会、经济发展水平,适时调整区片综合地价标准”。。相较于年产值标准,区片综合地价标准充分考量了土地资源条件,土地产值、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等市场因素,有利于促进征地利益在政府和被征地者之间的公平分配。但是从区片综合地价的测量方式可以看出,年产值仍然是得出该标准的重要依据,因此通过区片综合地价得出的补偿标准,在补偿数额上并不会大幅高于年产值标准。这本质上仍然是行政机关决定土地征收的补偿价格,并没有改变我国土地征收补偿标准过低的现状。事实上,不论是年产值标准,还是区片综合地价标准,都否定了地租和地价因素,局限性均较为明显。近年的理论研究倾向于采用市场价格补偿标准。所谓市场价格补偿标准,是指以被征收财产在公开市场上的交易价格作为判断正当补偿的标准[6]。市场公平交易价格的判断,应借鉴我国台湾地区的实务经验,设立市、县的“地价评议委员会,”评估被征收土地的市场价格并公告。地价评议委员会的特点是其成员是不同领域的代表,能够提供专业的判断,独立行使职权,共同做出被征收土地的市场价格的评估结论。土地征收补偿应根据土地评价委员会公告的被征收土地的价格,参照附近国有土地使用权转让的市场价格,最终决定被征收土地的价格,在此基础上,给予被征收人合理的补偿②台湾地区《地价评议委员会组织规程》第四条第一项规定:“委员会共置17人,其中1人为主任委员,由直辖市市长或副市长、县(市)长或副县(市)长兼任;1人为副主任委员,由直辖市政府秘书长、县(市)政府主任秘书兼任;其余委员,由直辖市或县(市)政府就下列人员遴聘之,议员代表1人、地方公正人士1人、对地价有专门知识之专家学者1人、不动产估价师工会代表1人、建筑师工会代表1人、地政士工会代表1人、不动产经纪业工会代表1人、建筑开发商业同业工会代表1人、银行工会代表1人、农会代表1人、地政主管人员1人、财政主管人员1人、工务或都市计划主管人员1人、建设或农林主管人员1人、税捐主管人员1人”。。采取市场合理价格作为征地补偿标准的同时,国家可以对土地增值的部分征税。

五、集体土地征收补偿对象的完善

《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《征求意见稿》第五十条的规定没有修改《土地管理法》的规定③《征求意见稿》第五十条规定:“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督”。。土地补偿费归农村集体经济组织所有并不合理。集体经济组织是改革开放后为了适应政企分开而在农村成立的经营性组织,这些组织大多由村民委员会或乡镇人民政府发起设立(少数发达地区也有村民小组发起设立的情形),主要负责人多由村或乡镇的党政负责人兼任或任命。现实中行使集体土地所有权的权力,主要集中在乡镇政府或村委会手中。因而,作为所有权代表的乡镇政府和村委会也就理所当然地拥有了土地征收过程中的谈判权、决策权以及征收补偿的分配权,而农民个人是被排除在征地博弈之外的[7]。有学者指出,补偿款的分配格局是政府占60% ～70%,村级组织占25% ～30%,农民仅占5% ～10%[8]。

地方立法关于土地征收补偿的对象,各个地区的规定基本相同。东北地区关于补偿对象,不同省有不同规定。黑龙江省规定将土地补偿费全部支付给集体经济组织,由其设立专户来支配。《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》规定:“土地征用后,农村集体经济组织如不能从机动地中调整相当的土地给被征地农民承包经营,应当将不少于80%的土地补偿费支付给被征地农民,集体经济组织留用的土地补偿费不得超过被征土地补偿费总额的20%。”

华东地区、华北地区、华南地区、西北地区、西南地区地方立法均规定土地补偿费归农村集体经济组织。《湖北省国土资源厅关于进一步加强和规范征地管理工作的通知》第四项中规定:“土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织,农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的,必须将不低70%的土地补偿费分配给被征地农民。土地被全部征收的,同时农村集体经济组织撤销建制的,土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”上述规定并不合理,但《征求意见稿》没有做出任何修改。

《物权法》第五十九条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”另外第六十条规定农村集体经济组织和村民委员会是农村集体所有权的代表组织。有学者认为为了保证被征收人的合理利益,应对《物权法》和《土地管理法实施条例》的相关内容进行修改,具体措施如下:第一,改变《物权法》第六十条关于集体经济组织或村委会、村民小组代表农民集体行使所有权的规定,在土地征收中由本集体全体成员依照法定程序选举农民代表,由农民代表以集体土地所有人的身份直接参与土地征收;第二,在《物权法》第五十九条第二款规定的基础上,完善并细化重大事项的民主决定程序,明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定,涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题必须经全体成员一致同意方能决定,在其他问题上必须经全体成员多数同意方可决定①《物权法》第五十九条第二款规定:“土地补偿费等费用的使用、分配办法,应当依照法定程序经本集体成员决定。”该款规定存在两个方面的问题:第一,土地征收是涉及农民土地权益的最为重大的事项,但该事项未列入应当经本集体成员决定的事项。“土地补偿费等费用的使用、分配办法”实际上与土地征收并无直接关系。第二,本集体成员应如何形成决定包括是全体同意方能决定、还是多数通过方能决定该条没有明确规定。;第三,修改《土地管理法实施条例》第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定,明确规定土地补偿费归农民集体所有,土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定[9]。笔者认为,应根据上述方案修改《土地管理法实施条例》的相关规定,彻底改变目前土地征收补偿对象不合理的规定,保证被征地农民的知情权和决定权,保证被征地农民获得公平合理的补偿。

六、集体土地征收地上附着物补偿的完善

《土地管理法》第四十七条第二款规定:“土地征收的补偿费用范围为土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。《征求意见稿》第四十七条第二款规定:“征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费,以及被征地农民的社会保障费用等。”这表明,宅基地使用权作为独立补偿客体;此外房屋也从土地附属物中分离出来成为独立的补偿客体。上述修改意见值得肯定。在实践中,如何确定宅基地和住房的补偿标准是非常关键的问题。

《土地管理法》第四十七条对“地上附着物”的补偿标准授权于地方立法。西南地区的立法关于建筑物和构筑物的补偿,基本上采用作价补偿、实际损失补偿的方式。贵州省提出有相关规定或双方约定的,应优先采用。云南省提出了可采取产权调换、产权调换与作价补偿相结合的方式。在华南地区,各省、市和自治区的规定各不相同。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十五条第一款第三项规定:“房屋及其他建筑物、构筑物,按重置价格并结合成新确定补偿费,具体标准由设区的市、县(市)人民政府规定。对在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物,在征地公告后抢栽抢种的农作物、林(果、竹)木和抢建的建筑物、构筑物,不予补偿”;《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十二条则规定:“房屋等地上附着物的补偿标准由市、县、自治县人民政府根据其重置价格、折旧等组织测算,报省人民政府批准。”在东北地区,被征收土地上有建筑物、构筑物等附着物的,黑龙江省和吉林省均规定以双方约定优先;在没有约定的情况下,黑龙江省规定按实际损失确定补偿费,吉林省则需经过有评估资质的评估机构的评估确认;而辽宁省则统一规定附着物按其价值和实际损失给予补偿。相较于其他地区,华北地区的北京市、内蒙古自治区的规定较为详细,房屋和其他地上附着物征收补偿,根据用途、结构、使用年限等因素确定类别、等级和补偿单位价,由设区的市(地区)人民政府规定具体计价标准。西北各地规定也不统一。关于青苗的补偿标准,基本都有规定,但是地上附着物的规定情况则不尽一致,确定补偿标准的部门也不统一。陕西省除对青苗规定了年产值倍数外,其他的则授权设区的市人民政府具体规定补偿标准①《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条第一款第(三)项规定:“青苗补偿费按被毁青苗的耕地前三年平均年产值的百分之四十至百分之九十补偿,房屋和其他地上附着物,根据用途、结构、使用年限等因素确定类别、等级和补偿单位价,由设区的市(地区)人民政府规定具体计价标准。。宁夏回族自治区则显得较为谨慎,原则上由自治区人民政府土地行政主管部门会同物价管理等有关部门根据当地实际情况制定。华东地区规定了实际价值和重置价格两种补偿标准,实际价值就是当前所处区位房屋的价值,可能会产生区域房地产价格的溢出效益,重置价格则侧重于重新建造估价时点的房屋与原建筑物全新状态的建筑物所需要的费用。华中地区的地方立法,对于建筑物、构筑物,分为两种情况:一是违法违章建造以及征用土地方案公告发布后修建的,四省统一规定为不予补偿;二是合法建造以及方案公告发布前建造的,河南省没有规定,其他三省按照市价收购或者用价值相当的房屋和其他建筑物、构筑物补偿。

《征求意见稿》第四十九条明确规定:被征收土地上房屋不应不作为地上附着物补偿,而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿②《征求意见稿》第四十九条:“应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障被征地农民的居住权。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”。笔者认为“公平合理”的补偿标准并不明确,应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定对被征收农民的房屋给与补偿。该条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。另外,还应对被征收房屋的全部损失进行补偿,包括房屋本身的价值和区位价值、庭院空地的利用价值、房屋装修费用、搬迁费用等。补偿数额必须能够使被征收的农民重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋,确保被征收房屋的农民居住条件不低于征收之前的水平。1973年日本最高法院的“附近等同”的做法值得借鉴,征收房屋的补偿金额应为被征收人重建或购买到附近同等房屋的价值[10]。

七、结论

在我国,改变土地征收行政审批机关的难度非常大,由各级人大负责审批土地征收决定亦不现实。因此,可行的办法是严格限制行政机关对土地征收的审批权限,尤其是应该取消县、市级政府土地征收的审批权限。实现土地基于公共利益的征收,需要由立法机关、行政机关和司法机关共同来完成。对土地征收决定的司法审查是保证土地征收符合“公共利益”的最后防线。另外,行政机关作出征收决定前,应采取听证会等形式与被征收人就土地征收是否符合公共利益及其必要性进行充分的论证。征收土地和地上房屋,在征收补偿费未足额支付之前,被征收人有权继续使用土地和房屋。土地征收补偿,无论采取年产值标准,还是区片综合地价标准,都忽视了地租和地价因素。应以被征收土地在公开市场上的交易价格作为补偿的标准。应设立县、市的“地价评议委员会”,评估被征收土地的市场价格。关于土地征收补偿的对象,应修改土地补偿费归农村集体经济组织所有的规定,明确规定土地补偿费归农民集体所有。土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。被征收土地上房屋不应作为地上附着物补偿,而应作为专门的住房财产权给予公平合理补偿。“公平合理”的补偿标准并不明确,应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定对被征收农民的房屋给予补偿。