新时代习近平民主集中制思想的新发展

_张太原

习近平总书记在党的十九大报告中论述“坚定不移全面从严治党”时指出：“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一。”这是对十八大以来全面从严治党在制度建设上的一种新的经验总结。其中有两个方面的重要内容：一是善于把握民主与集中的对立统一关系；二是关键是民主集中制要见之于行，落实在各项制度中。深刻理解和把握这两点，是落实“新时代党的建设总要求”的应有之义。

一、民主与集中的对立统一

毛泽东曾提出，“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。其中，民主与集中，既相互矛盾、相互制约，又相互依存、相辅相成，特别典型地体现了矛盾的对立统一。

关于民主与集中的辩证关系，习近平总书记早在《之江新语》中就作过非常形象地阐释。他说，由于人们观察问题的视角不同，个人阅历和知识结构不一，认识事物的能力和水平不尽相同，在讨论问题、作出决策时自然会见仁见智，发出“多种声音”。让这“多种声音”表现出来就是民主；把这“多种声音”协调为“一首乐曲”就是集中。他还指出，一个手掌，摊开是“多个指头”，握紧是“一个拳头”，班子的团结就好比“指头”和“拳头”的关系。“一把手”只是其中一个“指头”，充其量是“大拇指”。多个“指头”用力，就是民主，握成“拳头”就是集中。民主与集中的辩证统一，在这两个有意思的比喻中跃然于纸上。

在众多的矛盾中必然有一个是主要的。坚持民主集中制这一方法，既要坚持两点论，又要坚持重点论，运用得好不好关键就在于能否正确的集中。2013年9月，习近平总书记在参加河北省委常委班子专题民主生活会的讲话中指出，有的“一把手”只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。当然，另一情形也存在：有的领导干部个人主义、本位主义思想严重，只讲民主不讲集中，班子讨论问题时没有采纳自己的意见就很不高兴，或者脑袋长在屁股上，为了自己的那点权力争得不可开交。在这两种情形中，前者表现得更为明显和普遍。“贯彻民主集中制，民主不够、集中不够的问题都存在，但从各级领导班子看，主要还是民主不够，主要领导干部我行我素、独断专行的现象较为普遍”。他强调，权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导。从党的十八大以来查办的违纪违法案件看，大多涉案人员都在担任“一把手”期间，践踏民主集中制，搞家长制、一言堂，处心积虑树立所谓“绝对权威”。因此，完善民主集中制，主要是在完善集中上下功夫。

同年11月15日，在党的十八届一中全会上，习近平总书记进一步强调：“民主集中制是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样。”而各层级的“一把手”做得怎样更是关键，在全国组织工作会议上的讲话中，他指出，“执行民主集中制，‘一把手’以身作则很关键。要把‘一把手’带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容，推动各级‘一把手’自觉坚持集体领导，带头发扬党内民主，严格按程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断”。他在同中央党校县委书记研修班学员座谈时也告诫说：“县委书记是一班之长，要带头执行民主集中制，不把‘班长’当成‘家长’。”

总之，在习近平总书记看来，坚持和完善民主集中制，就要坚持两点论，在两个方面做文章：一是善于发扬民主，二是善于进行集中。同时，又要坚持重点论，高度重视集中的正确与否，特别是要抓集中的主体“一把手”，限制他集中的权力，提高他集中的素养和能力。

二、知与行的制度化

对民主集中制这一对矛盾把握得好不好，关键还要在实践中检验。毛泽东曾说，民主集中制是一种制度，也是一种方法。从党的历史上看，这一方法运用得好，党的事业就顺利发展，否则就会遭遇挫折和失败。民主集中制既是马克思主义方法论的一个根本要求，又是被党的实践所证明了的一种行之有效的方法。问题是如何保证它经常性地正确地运用于实践。习近平总书记对它的一个重大推进就是在制度上做文章。把“知”融于制度，以制度来保证“行”。其实，制度就是“实践”的固化和恒化。

党的十八大以后，习近平总书记多次指出，制度问题“带有根本性、全局性、稳定性、长期性”“实现党和国家的长治久安，必须依靠制度的保障”。其中，制度建设的核心就是“民主集中制”。在制度建设上凸显民主集中制的核心地位，是习近平总书记制度建设思想的最具特色的内容。并且，这一思想很快走向了实践层面。2013年11月，习近平总书记主持拟定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，到现在大都已落地生效。其中，最重要的就是切实推动了“民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处”，也就是使民主集中制变成各级党组织和领导干部必须进行的一项实践活动。

就国家层面而言，习近平总书记指出，“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”。分工和协调的辩证关系统一于人民代表大会的具体实践之中。

就党内政治生活而言，习近平总书记强调要把民主集中制运用于强化党内监督和严肃党内生活的制度建设之中。2013年1月，他在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。为此，必须认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。2016年1月12日，在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，他明显地发展了这一认识，提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效”。而对于忽视党内监督，违反民主集中制原则的党员干部，他要求必须及时对其进行批评教育，情节严重的，给予组织处理或纪律处分。其中，尤其要把“一把手”纳入监督重点，发现问题线索，及时处置。违反了民主集中制，就要付出代价或受到惩戒，这是习近平总书记对实践党的民主集中制的一个重大发展。

另一方面，就严肃党内生活而言，党的十八大以来，中央大力恢复和健全了党的政治生活制度，使之进入常态化并强化其严肃性。在他看来，严肃党内生活虽可从多方面展开，但认真贯彻执行民主集中制才是根本。2013年6月，在全国组织工作会议上的讲话中，他说：“严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题。”为此，就“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制”。严肃党内生活的一个重要体现，就是“要坚持按民主集中制原则处理党内组织和组织、组织和个人、同志和同志、集体领导和个人分工负责等重要关系，发扬党内民主、增进党内和谐，实行正确集中、维护党的团结统一”。2014年10月8日，他在党的群众路线教育实践活动总结大会上再次强调，严肃党内生活贵在经常、重在认真、要在细节。党内重要关系的处理要按照民主集中制原则来规范，不能缺位错位、本末倒置。在他看来，离开民主集中制，就谈不上正常的党内政治生活；良好的党内政治生活的实践过程就是践行民主集中制的过程。在十九大报告中，他进一步指出，坚持民主集中制，严肃党内政治生活，严明党的纪律，强化党内监督，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态。

综观十八大以来习近平总书记关于民主集中制的论述，一个鲜明的特点是，全面立体地来推行民主集中制，使它充分地体现在党的组织运行、政治生活和制度建设之中，并日益发挥支柱作用。其中，一方面突出主体的能动性，反复强调各级党组织和各级领导干部要善于运用这样一个行之有效的方法，并把它作为选拔、考核和提拔干部的一个标准；另一方面又突出客体的约束性，把民主集中制融入各种制度建设之中，使它成为不得不遵守的规范，任何人越过它就寸步难行。相比而言，体现于各种制度的民主集中制更为可靠。所以，习近平总书记在十九大报告中指出，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”，而制度建设的核心就是“民主集中制”。显然，这是实现新时代党的建设总目标的一个最重要的支撑。