从三方面增强领导干部驾驭风险本领

_童 星

进入新时代，防范化解重大风险已经成为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。党的十九大报告提出，要增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权。这对各级领导干部提升防范化解风险能力提出了新的要求。领导干部应切实提升风险意识，进一步增强驾驭风险的本领，以更好规避各种风险挑战。

一、增强风险识别的能力

不同的领域有不同的风险，不同的社会角色也有不同的风险。风险识别就是要求准确地判定不同领域、不同社会角色所面临的风险源，首先是其最大的风险源之所在。例如自然灾害的风险源既有自然环境的险恶性，更有社会的脆弱性，尤其是生命线工程的脆弱性和弱势群体的易损性。事故灾难的风险源则包括各种类型的易燃、易爆、有毒和放射性物质，有缺陷的设备设施和技术工艺，有漏洞的组织管理和规章制度，尤其是相关责任人的责任心缺失，正所谓“麻痹大意就是最大的风险”。

从社会变迁的角度看，风险源有两个：一是社会变化急剧。当社会现代化所承受的压力、产生的矛盾恒定时，每一单位时间（例如年）内所承受的压力、产生的矛盾则与现代化过程的时长成反比。改革开放40年来，我国走过了西方国家两百多年走过的路程，显然承受的压力、产生的矛盾要远超西方国家。二是进入了一个过去从未见过、没有先例可循、没有经验可依、充满高度不确定性的新社会形态，当今世界各国共同面临的风险社会、虚拟社会就是如此。这就好比航行在一片“未知的海域”中，遭遇风险的概率会大幅增加。

我国正处于高速发展、急剧变迁的时代，各行各业、各地各单位不断涌现新情况、产生新矛盾，老百姓习惯于“有问题找领导”，领导也习惯于大包大揽，常常出现官民面对面打交道甚至直接发生冲突的局面；出于反对腐败、拆“小圈子”、多受历练的考虑，干部交流频繁，经常出现“外行领导内行”“外地人管理本地人”的现象，领导常常面对全然不熟悉的地缘、业缘、人缘，做指示、担责任，因而说错话、办错事的可能性增多；加上决策机制、表达机制、监督机制等方面存在的缺陷，领导干部面对欲望和诱惑，风险极大。其中最大的风险就是专权任性，甚至干出伤害人民群众，违背客观规律的事情。

既然领导干部的主要职责是决策权，那么他们的风险识别能力就主要表现在能否清醒地认识到“权为民所授”“权为民所用”，既不以权谋私搞腐败，也不专权任性乱作为。这是领导干部增强风险识别能力的首要前提。

二、增强风险评估的能力

领导干部的主要职责是决策，而决策都是有风险的，因此就需要对决策（包括政策决策和建设项目决策）的风险进行评估。这里以建设项目决策的风险评估为例予以说明。

按照“风险的来源是内部还是外部”“风险的作用机理是自然的还是社会的”等两个维度，可以将项目决策风险划分为四类：内生性社会性的经济效益风险、内生性自然性的技术安全风险、外源性自然性的环境影响风险、外源性社会性的社会稳定风险。相应地也就有四种风险评估：经济效益风险评价、技术安全风险评价、环境影响风险评价、社会稳定风险评价。这四种风险评估依次进行，经济效益风险评价是基础，技术安全风险评价是保障，环境影响风险评价是深化，社会稳定风险评价则是归宿。四种风险评估都通过了，决策风险就处于可管控的境地。

鉴于这四种风险评估的目标、依据、角度、方法、内容有异，因而其依靠的力量各有专攻：经济效益风险评价主要依靠经济学家、投资公司、金融财务人员等；技术安全风险评价主要依靠工程技术专家、工程咨询公司等；环境影响风险评价主要依靠地学和环境科学专家、环境监测机构等；社会稳定风险评价主要依靠社会学家、社会工作者、律师事务所、基层干部、群众代表等。但有主要依靠力量并非排斥其他人员的参与。只有将四种风险评估打通，领导者在决策时综合考虑上述各方面人员和机构的意见，才能有效地把控决策风险。

现在许多重大决策出台前并没有进行稳定风险评估，盲目决策。国家发改委对重大项目立项强制性地将稳定风险评估列为前置条件，有的地方进行稳定风险评估时只是走走形式，造成决策失误，严重影响群众利益，引发群体性事件，最终结果是决策暂缓执行或项目被无限期中止。走过场的稳定风险评估，由于缺乏经济、技术和环境方面的科学依据而容易变成“空中楼阁”，其评估结论就不会“真实”。也就是说，少了主要依靠专业技术人员的经济效益、技术安全和环境影响等风险评估的支撑，社会稳定风险评价难以发挥应有的作用；少了基层干部和群众代表的参与，经济效益、技术安全和环境影响等风险评估也难以得到他们的认同。这二者都无法实现决策的科学化与民主化结合的目标。

所以，社会稳定风险评价的开展并非无源之水、无本之木，它建立在其他三项风险评估基础之上并对其评估效果进行检验。在开展各项风险评估时，如果不考虑当地居民的风险与收益，就无法在稳定风险评价时取得他们的支持；如果不考虑当地居民在技术安全风险和环境影响风险感知方面的“建构性”及其与专家评估之间的差异性，就无法获得居民的风险接受水平并招致他们的反对。这就要求，经济效益风险评价中除了重视企业和政府的收益外，还要增加对地方经济获益的评价（如当地就业岗位、居民收入、居民公共服务便利性、居民社会福利补偿等）；要增加安全事故风险和环境事故风险影响评价的深度和广度，开展回应式风险沟通与全程化公众参与，将公众尤其是当地居民的风险感知作为技术安全风险评价和环境影响风险评价的指标加以考虑。因此，一定要改变为“维稳”而仓促稳评的做法，没有基础的稳评只会越评越不稳。

三、增强风险预防和减缓的能力

风险客观存在，几乎时时、处处、事事都有风险。因此，不能消极地回避风险，似乎凡有风险的事情就不能干了；应当积极地管控风险，能除则除，能防则防，能减则减，能缓则缓。在这方面，领导干部必须有所担当。

比如在自然灾害风险管控方面，积极地以“三移”推动“三靠”，即通过灾害管理“关口前移”（就“风险—灾害—危机”演化连续系统而言）、“重心下移”（就从中央到基层的层级结构而言）、“主题外移”（指以加强防灾减灾等工作来减轻救灾的压力），形成全方位、立体化、多层次、综合性的防灾减灾救灾网络以及常态和非常态有机衔接的机制，最终在全社会塑造“小灾靠自己、中灾靠集体、大灾靠政府”的格局和氛围。

又如针对日益严峻的社会安全形势，现在开始执行对重大政策决策和重大建设项目开展社会稳定风险评价的制度，实施“双提高”（提高劳动报酬在国民收入初次分配中的比重、提高城乡居民所得在国民收入再分配中的比重）的政策，探索建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制，开展群众路线教育，强调正确处理人民内部矛盾、做好群众工作，提出不仅要化解现有的社会矛盾而且要减少新的社会矛盾等，这都是预防和减缓社会风险的思路和举措。

在落实风险预防和减缓的思路和举措时，领导干部应当做到工作精细、作风踏实。风险对于人民群众的人身财产安全和美好生活向往的威胁原本就是潜在的、不确定的，需要经过灾害危机的爆发才会转化为现实的、确定的。然而，如果预防和减缓风险的工作粗放、作风粗暴，动辄“搞运动”式的“一刀切”，追求“短平快”，不仅无助于原有风险的预防和减缓，反倒触发了新生风险的爆发。目前有一种怪象就是，默默无闻以精细的工作、踏实的作风来避免灾害危机发生的人通常得不到奖励，一旦灾害危机爆发，轰轰烈烈救灾解危的人则成为英雄。于是，人们看到：“在消防部门专业化时，他们发展了扑灭火灾的技术，而不是预防。在警察部门专业化时，他们集中注意力于追捕罪犯，而不是帮助社区预防犯罪。甚至环保机构虽然很快懂得预防的优越性，不知怎么的却发现自己把大部分钱花在了清理污染方面。”（［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《政府改革—企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第202页）更可怕的是，粗放的工作、粗暴的作风催生了许多新矛盾，积聚了民怨，背离了预防和减缓风险的初衷。这种局面必须得到遏制和扭转。