治理背景下民办高校党组织书记的选派

尤 网

(重庆师范大学 教育科学学院，重庆 401331)

2016年，中央全面深化改革领导小组第23次会议明确提出：“要坚持和加强党对民办学校的领导，设立民办学校要做到党的建设同步谋划、党的组织同步设置、党的工作同步开展，确保民办学校始终坚持社会主义的办学方向。”随后，党和国家一系列重大政策都对民办学校党建工作的全覆盖提出明确要求。党组织是民办高校的政治核心，中共中央提出“向民办高校选派党组织书记”这一重大创新举措，对民办高校坚持社会主义办学方向、优化治理结构、强化内部控制以及做好党建工作，具有重要的意义。国家政策虽已指明民办高校党组织书记选派工作的基本方向，但对其落实尚缺乏详细引导，导致民办高校党组织书记面临治理难题：党组织书记以何种角色进入民办高校内部治理结构，如何处理与董事会领导下的校长负责制的关系，如何发挥党组织书记的治理功能等。本文借助治理结构理论，试图对当前民办高校党组织书记所面临的治理难题予以分析，并据此提出相应建议。

一、民办高校党组织书记选派的治理意义

(一)对推进民办高校治理现代化具有重要意义

“治理”一词首次出现在1989年世界银行描述非洲情形所使用的“治理危机”中，此后运用范围从政治领域逐渐延伸至社会经济领域。治理具有四个特点：第一，治理不是一整套规章，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既与公共部门有关，也与私人部门有关；第四，治理是持续的互动，而不仅是短暂、单向的行为*①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。。而后，经济学领域和法学领域的研究者们将治理从政府组织延伸至公司组织，并形成公司治理结构理论，以此来应对因公司所有权与控制权分离而产生的“代理人问题”，构建出包含公司内部与外部的利益制衡机制和权力制衡机制，确保组织规范运转*②刘建银：《准营利性民办学校研究》，北京师范大学出版社2010年版，第204页。。如今，在国家治理现代化浪潮的推动下，治理与治理结构理论更是拓展至政府机构、医院、学校、基金会、社会团体等事业单位和非营利组织之中。改革开放后民办高校的发展规模和社会影响日益扩大，坚持社会主义办学方向是民办高校治理现代化的首要前提。党组织书记是民办高校党组织工作的首要负责人，因此，选好配强党组织书记对民办高校治理现代化具有重要意义。

(二)对民办高校发挥教育性和公益性作用具有促进意义

民办高校兼具资本逐利性与教育公益性，具有独特的治理结构。近年来，我国民办高校治理结构日渐完善，已形成董(理)事会、校长、监事会、政府教育部门以及社会监督方等内外力量结合的治理结构体系，但在探索民办高校治理结构时应时刻注意其特殊性。一是民办高校的利益主体较为特殊。公司治理结构中的权力主体往往包括股东大会、董(理)事会、高级管理人员和其他利益相关者(如进入公司监事会的公司员工)[注]孙永祥：《公司治理结构：理论与实证研究》，上海三联书店、上海人民出版社2002年版，第14页。。虽然民办高校内部权力主体与公司差异不大，但举办者或董(理)事会的短期逐利诉求往往会与校长的长期发展诉求产生冲突。同时，政府、家长等外部治理力量也不容忽视。二是民办高校提供的教育服务的本质属性是公益性。公司作为营利性组织，其运行目的是获取利润，社会对其公益性的要求并非是强制性的；但对民办高校来说，公益性是政府和社会的底线要求，其营利行为必须建立在公益性得到充分保障的基础之上。三是在分类管理背景下，非营利性民办高校的治理结构更为特殊，如举办者不拥有高校财产所有权、不得分配办学收益和办学结余，成为实质上的捐资人，这也导致非营利性民办高校“所有者缺位”的问题，给激励与约束权力主体带来很多特殊问题。可见，民办高校的特殊性使现有的治理结构难以有效解决资本逐利性与教育公益性之间的矛盾，而向民办高校选派党组织书记，加强其党政建设，不但能有效监督民办高校的办学行为，而且能确保其教育性与公益性社会功能的发挥，保证其坚持正确的办学方向。

二、治理背景下民办高校党组织书记选派的具体内容

民办高等教育已成为我国教育事业中不可或缺的重要组成部分，对民办高校加强党建工作是坚持社会主义办学方向的重要保障。2006年，中共中央组织部、中共教育部党组对民办高校党建和党组织书记选派工作有了初步安排。自2015年以来，《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办教育促进法》、国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》和《营利性民办学校监督管理办法》等法律政策文本，更是对民办高校党组织书记选派工作作了具体部署，主要集中在人员选拔、权责界定、激励与约束三个方面。

(一)人员选拔

民办高校党组织书记的人选来源、负责部门和选派标准，是选派民办高校党组织书记首先必须明确的前提。新政对这一问题作了明确规定，基本回答了民办高校党组织书记从哪里选派、由谁选派和选派谁的问题，即归口管理的党委组织、教育工作部门或教育行政部门党组织，从教育行政部门和公办学校在职或退休的党员干部中选派或者从其他机关和企事业党委熟悉教育工作的党员干部中选派，以“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部”为基础条件，选拔“讲政治的教育家”派驻至民办高校担任党组织书记一职。这些规定鲜明地体现了党管干部的原则，明确了党组织书记派任的具体管理部门，确保派驻的党组织书记在政治和教育两方面都具有较高的素质，也为严格按照标准和程序选拔党组织书记提供了制度保障。治理理论强调主体多元化，治理结构也重视利益相关者之间的协商和互动，即权力运行不再是单向、自上而下、简单的命令与执行的过程，而是多向、上下互动、合作协商并确立共同目标的过程。因此，各地在制定民办高校党组织书记选派工作实施细则时，应细化其推荐、遴选、征求意见和任命等基本环节，避免出现不必要的人事纠纷，这在当前国家推行政府职能转变、取消和下放行政权力的背景下尤为重要。

(二)权责界定

界定民办高校党组织书记的权力与责任边界，是处理其与董(理)事会领导下校长负责制关系的关键之所在，是民办高校实现内部权力制衡、利益平衡的前提。目前，新政对民办高校党组织书记的权责已有初步规定，明确了党组织书记的角色定位问题。新政要求民办高校党组织书记按党内有关规定任职，同时兼任政府督导专员，领导党组织发挥“政治核心作用”，履行“保证政治方向、推动学校发展、凝聚师生员工、引领校园文化、参与人事管理和服务、加强自身建设”的职能。此外，按照“双向进入、交叉任职”的方式，党组织书记应通过法定程序进入学校董(理)事会，同时，党员校长或副校长也可进入党组织班子。通过建立健全党政联席会议制度、日常沟通协商制度以及情况通报制度等治理机制，党组织书记参与讨论学校重大决策。新政虽然对民办高校党组织书记的权责作了规定，但较为笼统，亟待细化。例如，民办高校党组织书记是上一级党组织的代表，同时又代表政府部门开展监督指导，那么应如何把握同时隶属党政的关系？在法人治理结构中，民办高校董事长可否兼任党组织书记？如若兼任，其监督作用又该如何发挥？可见，选派工作还有诸多问题需要面对。

(三)激励与约束

激励与约束是发挥民办高校党组织书记治理功效的两个方面，两者既有所区别又殊途同归。民办高校党组织书记激励工作的最基本问题是薪酬待遇。新政提出，民办高校党组织书记的薪酬待遇由原单位负责，除必要的工作经费外，不得在民办高校中获取薪酬和其他额外利益。这一规定使党组织书记的基本待遇得以保障，也最大限度地减少了派驻党组织书记与民办高校之间潜在的利益输送，在一定程度上保证党组织书记工作的独立性，有助于其督导职能的发挥。但是新政仅规定了报酬待遇，对于其他激励性措施的规定较为模糊。例如，民办高校党组织书记的行政级别与晋升渠道问题，这是党政人员激励机制的重要组成部分。不论选派的民办高校党组织书记是在职人员还是退休人员，其行政级别的确定都是有关政策文本中不可缺少的内容。行政级别是政治地位、权力大小、资源分配、重要程度和社会影响的直接体现[注]冉亚辉、易连云：《取消高校行政级别是一个短视的观点》，《江苏高教》2007年第5期，第6-8页。，倘若选派工作能与行政级别挂钩，则会增强选派人员的激励效应。因此，以行政级别为核心，打出民办高校党组织书记激励的“组合拳”，能更好地增强党组织书记任职的积极性和实效性，从而吸引更多的优秀党员和知识分子到民办高校尽职履责。

民办高校党组织书记的约束工作主要涉及对其的监督与管理。新政为建立民办高校党组织书记的约束机制指明了方向，规定党组织书记的组织关系和行政关系不变，主要接受原单位的监督与管理。党组织书记身兼党员和政府督导专员双重身份，受党政双重的监督与管理，但目前相关的上级问责制尚不健全。公办高校的党委书记既接受上级领导，也受学校党委常委会和校长的权力制衡。同理，当民办高校党组织书记融入民办高校治理结构后，就应该对其构建起相应的内部约束机制，以实现相应的权力制衡和维持民办高校内部治理结构的稳定。因此，亟须因地制宜地细化政策，明确党组织书记的权力约束机制和责任追究机制，真正落实政策。

三、完善民办高校党组织书记派任制度的政策建议

党和国家的一系列重大政策奠定了民办高校党组织书记选派工作的基本框架，但多为方向性、原则性和宏观性的规定，存在具体程序欠缺、部分角色冲突以及激励与约束机制不完善等问题，尚待研究和解决。

(一)推动选派程序透明化，引导相关利益主体参与

多元治理是治理理念的精神内核，治理结构的核心思想是主张相关利益群体的参与。民办高校党组织书记的派任管理，既要体现党管干部的原则，又要反映治理的精神内核。当前，在未成立党组织的民办高校中，内部治理结构主要由举办者组成的董(理)事会、校长、教职工及学生等权力主体组成，他们对于新政的态度在很大程度上影响新政的落实效果，因此，他们有权力也有必要参与到民办高校党组织书记的派任过程。地方在落实新政时，应就民办高校党组织书记的人选、任期等问题，广泛听取相关利益群体的意见，充分回应他们的重大关切和合理诉求，尽可能把问题在党组织书记正式派任之前加以解决。

建议借鉴我国党政官员派任的流程，进一步细化民办高校党组织书记的派任工作，通过推荐、考察、公示和正式任命等步骤展开。首先，在拟任人员推荐阶段，可根据民办高校举办模式的差异，明确具体的推荐部门。比如，对由公办高校举办或参与举办的独立学院，母体公办高校党委可享有推荐权和任命权，并报上一级党组织备案；对于有国有资产参与的“公办民助、民办公助式”民办高校，履行出资人职责的单位也可直接推荐民办高校党组织书记，并由民办高校主管部门党组织任命；对于完全由企业或个人出资举办的民办高校，党组织书记可由举办者、主管部门党组织、属地主管部门党组织及学校董(理)事会、校长等推荐，并由主管部门党组织任命。总之，在推荐阶段，应当根据民办高校的具体举办情况明确推荐主体，并充分发扬民主，拓宽推荐渠道，赋予民办高校举办者、董(理)事会乃至校长等相关利益群体推荐权，而不仅仅由主管部门党组织推荐。其次，在考察、公示阶段，为确保民办高校党组织书记的最终人选具有较强的公信力，同样应坚持“四必”原则，即“干部档案必审、个人有关事项报告必核、纪检监察部门意见必听、线索具体的信访举报必查”。同时，也应适当听取教职工、学生代表等利益群体的意见，尊重其合法权益。

(二)明确治理角色，引导民办高校党组织书记依法进入治理结构

未建立党组织的民办高校，其内部治理结构一般由董(理)事会、校长、监督机构组成“三方规制”，相互制约。根据国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》的规定，党组织书记通过“双向进入、交叉任职”方式进入治理结构，应根据民办高校党组织书记既是党建工作直接领导、又是政府督导员以及参与学校重大事项讨论决策的角色定位，对其治理角色加以细化和明确。笔者认为，独立董事制度和公益监察人制度对于构建进入机制、引导民办高校党组织书记进入内部治理结构具有借鉴意义。

独立董事制度多见于上市公司，在股权高度分散的情况下，让独立董事代表全体股东对经理人进行监督，可减少因经理人的机会主义行为而导致的代理问题[注]Fama E F， Jensen M C, Seperation of Ownership and Control，The Journal of Law&Economics, 1983, No.3,pp.301-325.。我国于2001年起要求上市公司设立独立董事，同年，证监会印发《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，对“上市公司独立董事”概念作出界定：“不在上市公司担任除董事以外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。”民办高校党组织书记以独立董事身份依法进入董(理)事会，发挥监督与指导职能，是一种可行的办法。首先，民办高校尤其是营利性民办高校，与公司等营利法人存在诸多相似之处。其次，新政对民办高校党组织书记的角色要求与上市公司独立董事的任职要求也相吻合——“独立”与“懂事”是上市公司独立董事的两大任职要求[注]蔡鑫磊：《我国独立董事制度的实践与反思》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期，第39-42页。。“独立”主要体现在独立董事与公司没有任何直接或间接的利益关系[注]鲁桐：《独立董事制度的发展及其在中国的实践》，《世界经济》2002年第6期，第3-12页。；“懂事”则要求独立董事具备较强的专业素质。民办高校党组织书记的行政关系不在任职民办高校，且工资待遇不由民办高校负责，这些人事特征都保证了其工作的独立性，符合“独立”要求。最后，民办高校党组织书记是从公办高校或其他教育部门选拔出来的，熟悉教育并有教育管理经验，符合“懂事”的要求，且全职工作的性质使其时间和精力都能得到保证，既能及时掌握民办高校的内部信息，又能更好地发挥其政府督导专员的作用。可见，将民办高校党组织书记定位为独立董事，是实现其“交叉进入、双向任职”的优先选项。

公益监察人制度是我国台湾地区在私立学校中实施的一项制度。2008年，我国台湾地区颁布新修订的《私立学校法》，随后制定《学校财团法人公益监察人指派办法》等政策，对公益监察人的来源、职责和监督管理提出明确要求，规定接受政府补助达一定金额或比例的学校法人，其主管机关应当向私立学校指派公益监察人。公益监察人以督促私立学校遵守《私立学校法》、维护学校最大利益为最终目的，依照相关规定行使职权，并保持超然独立的地位及公正态度，对行使职权所获取或知悉的信息及时向法人主管机关报告[注]刘建银、刘智发：《台湾强化私立学校内部控制的法律法规——基于最新〈私立学校法〉及相关法规的分析》，《教育探索》2011年第3期，第150-152页。。公益监察人主要由专业水平高、工作经验丰富和工作声誉好的社会人士担任，其主要职能是监督私立学校对公共补助资金的有效使用。我国民办高校目前还没有普遍建立较为完善的监事制度，发挥内部监督作用的主要是教职工代表大会。因此，在民办高校尤其是非营利性民办高校中引入类似公益监察人制度，让党组织书记担任公益监事，能较好地满足现有政策文本中对党组织书记的角色定位要求。首先，我国台湾地区对公益监察人的独立地位要求很高，规定公益监察人要将获取或知悉的信息向主管部门报告，这一职能与民办高校党组织书记相对独立履职、担任政府督导专员的角色要求一致，有利于党组织书记监督管理职能的发挥。其次，分类管理改革后我国非营利性民办高校与公办高校享受同样的优惠政策，会得到政府直接或间接的补贴、基金奖励等公共补助资金，这些方面的监督恰是公益监察人履职的重点。最后，营利性民办高校也具有较强的政治性和公益性，也需要设置公益监事监督其办学方向，尤其要“把握党对意识形态工作的领导权、管理权和话语权”[注]《牢牢把握高校意识形态工作的领导权、管理权、话语权》，《浙江教育报》2015年2月13日，第2版。，以加强对青年教师、党外知识分子和大学生的思想引导。因此，可借鉴公益监察人制度，在民办高校中建立监事会制度，将民办高校党组织书记定位为公益监事。

(三)构建并完善民办高校党组织书记的激励与约束机制

建立一套激励与约束机制，是治理结构良性运行的基本保障，是实现权力规范、有效运行的要求。民办高校党组织书记因其工作内容和权力来源的特殊性，其激励与约束方式较其他权力主体更加复杂。

出于吸引优秀党员干部到民办高校任职的目的，在激励机制设计方面应考虑打出“组合拳”。首先，增加民办高校党组织书记的津贴和补贴。由于民办高校只提供工作需要的交通费、差旅费、通讯费、午餐费和图书资料费等工作经费，不能向党组织书记发放薪酬和输送额外利益，党组织书记只领取原岗位待遇，可能会出现激励弱化的情形。尤其是教育行政部门或高校的退休干部群体，全职担任民办高校党组织书记势必会带来一定的机会收益损失，不增加津贴和补贴可能会影响其工作积极性。其次，灵活调整行政级别。新政规定民办高校党组织书记“行政关系不变”，但并未要求行政级别不变。对于在职人员来说，可以根据实际情况，灵活调整到任后的行政级别，并根据其工作实绩给予其原岗位同等或优先的晋升机会，以打通晋升途径，从而更大程度上激励在职人员到民办高校担任党组织书记。最后，建立公办与民办高校党务工作者轮岗制度。在城乡教师交流中，农村任教是城市教师职务晋升的必要条件之一。这一政策值得借鉴，建议把到民办高校尽职履责作为公办高校党务工作者晋升职务的必要条件，从而实现公办高校与民办高校党务工作者的轮岗，激励更多公办高校的优秀党务工作者到民办高校工作，进而提升民办高校党建工作的水平。

在约束机制方面，应在明确民办高校党组织书记的权力与责任边界的前提下，建立起上级问责、同级监督与个人自律相结合的综合机制。在上级问责方面，应当构建民办高校党组织书记履职绩效考核制度，并加强培训和巡察巡视，对履职不力、履职不当导致民办高校出现重大问题者进行问责；在同级监督方面，指导民办高校修订学校章程，推动建立董(理)事会、校长、党组织书记、监事会进行相互监督、相互约束的内部治理机制，实现共同治理；在个人自律方面，通过营造氛围、树立榜样，促进民办高校党组织书记以对党的教育事业的使命感、责任感为基础，增强责任意识、团结意识和发展意识，始终以“讲政治的教育家”严格要求自己，加强自我修养、自我管理和自我约束，向举办者、师生和社会公众展现良好的党务工作者形象。